国内外旅游应急事件管理经验

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　　【题目】丽江市政府旅游应急管理困境探析
　　【绪论】政府对旅游突发公共事件的应对研究绪论
　　【第一章】政府旅游应急处理相关概念及理论工具
　　【第二章】国内外旅游应急事件管理经验
　　【第三章】丽江市旅游应急管理现状
　　【4.1  4.2】丽江市旅游应急管理的存在问题
　　【4.3】政府旅游应急管理存在问题产生的原因
　　【第五章】丽江市政府旅游应急管理对策及建议
　　【结论/参考文献】政府旅游应急管理优化研究结论与参考文献

　　第二章 国内外旅游应急管理经验

　　第一节 国内旅游应急管理

　　一、我国中央政府旅游应急管理

　　目前，我国国家应急管理体系已初步建成，在国家建立统一领导下，坚持综合协调、分级负责、分类管理、属地管理为主的原则来应对突发公共事件。一是应急管理的法律体系基本形成。我国基本建立了以宪法为依据、以突发事件应对法为核心、以相关法律法规为配套的应急管理法律体系，目前已制定了相关法律法规 60 多部，应急工作已实现有法可依；二是成立了应急机构，应急管理实现由非常指挥机构或临时指挥机构开展，国务院是最高机构；三是完善了应急预案体系，2001 年起是综合性应急预案的编写使用阶段，2004 年发布了《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》。目前我国已有国家部门应急预案 57 部，专项应急预案 21 部，全国的各级应急预案达 130 多万件，涵盖了各类常见突发事件；四是加强了应急保障能力，中央财政累计已投入数百亿资金，应急物资储备和应急队伍装备得到加强；五是事故预防能力得到提升，突发事故的预警、监测、处理、善后等能力得到增强。

　　因此，在各种危及旅游安全的自然灾害与公共事件频发、我国国内旅游与出境旅游迅猛发展的双重背景下，旅游活动作为一种日渐常态化的大规模跨地区人员流动，受到各种灾害的影响越来越大，成为了我国政府旅游安全应急管理的热点和难点问题。安全应急不仅成为一项关乎旅游业健康发展的基础性工作，而且是一项随着社会进步、产业发展而充满挑战的重要工作。为适应新形势的要求，国家旅游局不仅致力于建设多方联动的安全应急机制，同时不断完善旅游应急管理的法制法规及预案体系建设，2005 年制定了《旅游突发事件应急预案》、2006年制定了《中国公民出境旅游突发事件应急预案》，同时出台了《旅行社责任保险管理办法》等相关法规，为我国的旅游应急管理工作奠定了法制化的基础。

　　我国应急管理系统模式是由国务院直接管辖的模式，国务院则是应急管理系统的最高组织，进行统一指导。国务院办公厅下设置突发事件的应急处理办公室，该办公室主要是将相关的突发事件的应急策略进行整理、总结，从而起到一个桥梁的作用。我国旅游应急机构如图 2.1 所示。各地地方政府由国务院进行领导，并将各部门相应的职能进行贯彻落实，接受国务院和上级政府的指导。按照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，根据突发事件的影响范围和级别确定由不同层级的人民政府负责应对工作,也就是分级负责的原则。因此，在旅游突发事件发生时，根据事故发生的程度和等级不同由不同级别的各级政府启动各级应急预案。实际上，地方政府作为处理突发事件的一线主体，往往作为国家管理机构的基层部门直接与旅游事故的人事物进行接触，在一定程度上是我国应急管理中的主要主体。

　　目前，我国建立了国家突发公共事件预警信息发布系统，是《"十一五"期间国家突发公共事件应急体系建设规划》的十个重点建设项目之一，是国务院应急平台唯一的突发公共事件预警信息权威发布系统，项目主要依托中国气象局现有的信息化基础设施和信息发布渠道，将其扩展完善，就成了我国的突发公共事件预警信息统一发布系统，也是政府应急部门和社会公众及时获取预警信息的主要渠道。

　　二、地方政府旅游应急管理

　　我国地方政府在旅游应急管理工作中，省级政府到市、县、乡镇一级政府基本建立了针对具有准备、预防、响应和恢复这四个环节的旅游应急管理预案，但根据各地的生产力发展水平不同及地域特征等原因，各地的旅游应急管理工作水平参差不齐。旅游突发事件一旦发生，地方政府需要通过建立相应的快速应急反应系统，设立统一协调的指挥中心，确保各级政府和相关部门能够进行及时有效处理，提高反应速度。

　　（一）山西省旅游应急管理（省级政府应急管理）

　　根据《山西省旅游突发事件应急预案》,山西省旅游突发事件应急管理工作机制有：一是工作原则：统一领导，分级负责；以人为本，救援第一；属地救援，就近处置；社会动员，科学应对；及时报告，信息畅通。二是省旅游应急指挥部组成及职责：成立山西省旅游突发事件应急指挥部（简称省旅游应急指挥部），总指挥由分管旅游工作的副省长担任，省旅游应急指挥部下设办公室，并设立专家咨询组，成员单位由省委宣传部、新华社山西分社等部门组成并各负其责，省旅游局负责旅游突发事件的综合协调工作，除了承担省旅游应急指挥部办公室的日常工作，也要督促相关部门制定防范措施。三是对救援工作的的规定，成立现场各应急工作组，包括抢险救援组、医疗救护组、新闻报道组、善后工作组等等，负责应急救援及保障工作。四是对旅游经营单位，市、县（市、区）旅游突发事件应急领导机构及职责突发事件应急职责进行了规定。五是建立了预防预警机制，对信息监测与报告，预警级别，预警信息系统，预警发布，预警解除等部门进行了规定。六是对应急响应与处置进行了规定。七是指挥与协调，省旅游应急指挥部统一领导、协调救援工作，对事发地人民政府进行应急救援指导，组织专家对现场应急救援进行指导，同时协调相邻地区配合和支援救援工作。八是对各类旅游突发事件紧急处置程序进行了规定。九是动员社会力量与参与。十是信息发布，应急结束。十一是善后处置。十二是事件调查。十三是应急保障，包括通信与信息保障，应急队伍保障，装备物资保障，应急经费保障。最后是奖励与责任追究。

　　（二）阿勒泰地区旅游应急管理（基层政府旅游应急管理）

　　阿勒泰（新疆维吾尔自治区阿勒泰地区下辖市）在古代是我国少数民族的牧居地。阿勒泰市位于中国新疆维吾尔自治区北部边缘，北与蒙古国接壤，是一个面积 1.08 万平方千米，人口 19.66 万的旅游小城,阿勒泰境内的额尔齐斯河是我国唯一注入北冰洋的河流。而位于福海县的布伦托海水域面积达 10 万公顷，盛产 10 多种鱼类，素有"北国渔乡"之称。

　　阿勒泰地区山河壮丽多姿，具有风貌特异的自然风光，主要风景名胜有喀纳斯湖自然景观保护区、布尔根河河狸自然保护区、蝴蝶沟等。阿勒泰地区的旅游应急管理工作如下：一是建立了应急预案管理制度。含有编制依据、目的、适用范围、工作原则等的总则；应急组织指挥体系与职责，包括领导机构、工作机构、现场指挥机构等；预防与预警机制，包括应急准备措施、预警发布或解除的程序、分级指标、响应措施等；应急处置，包括应急预案启动条件、信息报告与发布、先期响应与处置、现场指挥与协调等；善后处置，包括调查与评估、恢复重建等；应急能力保障，包括物资、人力、财力、医疗卫生、运输、通信保障、科技支撑等；应急监督管理，包括应急预案演练、宣教培训与奖惩；应急预案修订、培训、演练等内容。二是应急预案的动态管理。根据"横向到边，纵向到底"的总体要求和自身实际情况，每两年对全镇各专项、部门应急预案进行适当结构调整，以适应全镇公共安全形势和实际工作需要。三是应急物资储备管理制度。按照相关要求建立全镇应急物资储备信息数据库，详细登录全镇各类应急物资储备的品种、数量和分布情况。加强应急通信、医疗救护、供电、避难场所等公共安全基础设施，配备必要的应急基础设施及器材。四是应急队伍管理制度。协调组建相应类别的应急工作队伍，根据年度应急管理工作安排及课题研究计划，聘请应急管理专家，就本系统、本行业的公共安全形势和重大突发事件的预防，开展调研或提供专业咨询，为决策提供科学依据。应急管理的主管部门要对应急救援队伍和志愿者队伍开展培训，不断提高应急救援能力。

　　三、我国旅游应急管理经验

　　国内旅游应急管理从国家到地方，在管理方面基本依靠一部应急预案，市级旅游应急管理现状与丽江市基本大体相同，本文不再举例。从山西省级政府旅游应急管理工作来看，应急管理工作机制基本建立，有应急预案，能够针对旅游突发事故发生发展的四个常规过程开展相关的旅游应急工作，但对下级政府旅游应急管理工作的指导性不强，旅游应急管理工作机制尚不完善，旅游应急管理平台尚未建立，旅游应管理工作机构设在旅游部门。从基层政府应急管理工作机制中我们可以看出，我国基层政府旅游应急管理工作逐步在建章立制，大部分是在落实上级政府的工作安排，阿勒泰地区根据自身实际，作了一定程度的细化，应急管理工作引进专业人才这一点很可取。从省级到基层的旅游应急管理工作，给丽江市的启示就是，要在实际工作中根据本地实际，制定适应本地情况的应急管理工作的一整套管理体系，主要在以下几个方面：

　　（一）旅游应急管理体制亟待完善

　　丽江市的旅游应急管理工作不能仅仅依靠一部应急预案，应该建立适应地方特点的旅游应急管理的整体应急管理体系体制，在一部综合性旅游应急预案的指导下，建立和完善适应四个关键环节所需的应急管理体制。

　　（二）建立健全旅游应急管理机构

　　从中央到地方，旅游应急管理专门机构的缺乏，必然会导致地方政府旅游应急管理能力的得不到提升，丽江市的旅游应急管理应该依托现有应急机构，逐步完善和发展专业化的旅游应急管理机构，合理设置职能职责，壮大专业人才队伍。

　　（三）利用现代先进技术建立有可操作性的应急管理平台。
　　
　　丽江市可依托现有的技术力量，利用先进科学技术，遵循可操作性强、发挥作用大、性价比高的原则，建立符合本市市情的旅游应急管理平台，整合各方资源，加强技术力量，以提高政府的旅游应急管理职能。

　　（四）建立旅游应急管理专项资金相对地方政府来说，旅游应急管理专项资金并未列入财政预算，这会使旅游应急管理工作难以保证。古人有"兵马未动，粮草先行"的说法，建立专项资金是做好旅游应急管理工作的物质基础。
　　
　　第二节 美国旅游应急管理

　　一、美国旅游管理体系

　　美国旅游资源极其丰富，风光旖旎，美不胜收，旅游收入多年稳居世界第一，2005 年达到 13000 亿美元，其中国际旅游收入达 930 亿美元，国际旅游人数达4940 万人次.直接旅游从业人员达 730 万人，占全美非农就业人数的 1/8,每年旅游业员工的工资额达 1630 亿美元。由于受"9.11"恐怖事件的袭击，美国旅游业前几年受到较大影响，但经过美国政府和旅游行业的共同努力，到 2006年已全面恢复到历史最高水平。美国的旅游管理体制也比较复杂，主要原因是旅游业的关联性高，旅游资源分散在森林公园、国家公园、博物馆、部队等多头体系中。总的来说，分为政府组织与非政府组织两类，有国家、州、地方政府等不同层次.

　　二、美国现行应急管理体系

　　美国幅员辽阔，地处太平洋沿岸，该地是世界自然灾害的三大频发地带之一，经常遭受飓风、龙卷风等自然灾害侵袭。同时，作为经济发展迅速、社会矛盾复杂的发达资本主义国家，美国的人为灾难及事故也时有发生。在处理各种自然及人为突发事件的过程中，美国不断调整应急管理理念，社会科技不断进步，使得应急管理体制也逐渐完善。从国内外的各种研究资料中来看，美国的应急管理研究及各类突发事件对旅游业造成冲击后的旅游市场情况研究较多，因美国的应急管理体系覆盖较广，因此美国的旅游应急管理应该是美国庞大的应急管理体系的一个部分，难以单独分割来分析，本文在这里结合起来研究。

　　（一）应急管理的内涵

　　在美国"应急管理"的概念包含了"风险管理"、"危险要素管理"及"灾害管理"三个方面的含义：风险管理重点在于降低危险发生的概率，危险要素管理重点在于危险发生的条件，灾害管理重点在于减轻影响与后果。这就是美国应急管理"预防为主，防救结合"原则的体现。依据这个原则，应急管理有减缓、准备、响应、恢复四个阶段。"减缓"是指减少能够对人类生命、财产造成影响的自然或人为危险因素，如颁布安全法规等；"准备"是指应对各种突发事件的能力，如开展救援培训与演练、制订应急救援计划等；"响应"是指事故发生时采取措施以减少人员伤亡及财产损失，如启动应急系统等；"恢复"就是按照最低标准复原重要生存支持系统，同时推动社会秩序和生活恢复常态，这既是短期行为又是长期行为，如提供临时避难场所、恢复重建等。美国应急管理的最高追求是防范于未然，尽量避免和减缓灾难性后果是核心。

　　（二）应急管理组织体系
　　
　　美国的应急管理机构分为联邦、州、县、市、社区这几个层次，发生事故时可分层次响应，应急管理组织体系较为完善。

　　1.国土安全部。美国最高的应急管理机构是国土安全部，是一个超级大机构，工作人员达 17 万人，它是在"9.11"事件发生后，由联邦政府 22 个机构合并组建而成，政府财政预算每年达 400 亿美元。美国原来有一个负责应急事务的联邦应急管理署（FEMA），该局于 2003 年并入国土安全部，成为国土安全部最大的部门之一，虽然已经并入国土安全部，但该局仍然拥有直接向总统报告的权力，政府预算每年达 25 亿美元，称为紧急事件响应基金。其主要职责是：通过准备、预防、响应和恢复等四个环节开展全程应急管理工作，为国家应对各种灾难事故提供支持，并领导事故处理工作，通过各种手段保护和维护好各种设施，尽可能减少生命财产的损失。

　　2.州、县、市应急管理机构。美国各个州、县、市的应急管理机构是本区域紧急事件的指挥中心，负责辖区内突发事件的处置。州应急管理机构负责制定州一级的应急管理和减灾规划，主要负责处理州这一层次的危机事件，指导本地应急机构开展相关工作并进行监督，发生本级政府不能处理的重大灾害时可向上级政府提出援助申请。县、市应急管理机构主要负责制定本级的应急管理和减灾规划，负责处理本辖区范围内对的危机事件，对本地应急机构应急工作进行指导并监督，同样，发生本级政府不能处理的重大灾害时可向上级政府提出援助申请。

　　3.社区应急服务机构。美国社区文化较为发达，大量有志愿性质的应急服务机构广泛在社区中存在，还为这些志愿服务机构设置了办公场所及各种应急设备，他们不仅与警察、卫生等部门协助开展工作，联系紧密，而且还会在社区范围内开展应急宣传与培训，突发事件发生时是配合专业部门在第一现场开展处置、救援工作等。

　　（三）应急管理机制

　　经过多年发展，美国应急管理工作已经形成了较为先进和完善的应急管理机制，其基本特点是：统一管理、分级响应、属地为主、标准运行.

　　（四）美国应急管理系统的突出特点

　　1.预防为主，突出前置管理。美国重在预防的观念，使其在提高预防和减少损失等方面高度重视，形成了完善周密的应急预案及预警系统。美国国家应急预案综合性较强，适用于国内所有灾害和紧急事件，正文由基本预案、附录组成，包含紧急事件支持功能附件、支持附件，其中预案设置了预案设想、职责、行动理念、维护和管理；附录有定义、术语和机构等；紧急事件支持功能附件用来说明国家突发重大事件期间，联邦机构在协调资源的职责，以及支持各州、部落及其他联邦政府机构的政策、任务、组织构成及职责，或者支持其他权力部门的相关政策及职责；支持附件列举职能程序和行政要求。

　　2.发达完善的指挥管理系统。美国对灾情汇报研判、救援指挥等信息系统都有详细的规定，积极运用信息网络等最新科技不断开发各种计算机软件，提早评估灾难损失。应急指挥系统包括应急辅助决策支持、基础数据库维护、应急指挥调度三个层次。

　　3.国情决定了应急管理职业与志愿相配合，专业化程度高。美国官方的应急救援队伍的中坚力量是警察、消防和医疗，这是美国专业救援的体现，也就是在发生无论大小事故时，三方都将同时出现在事发现场，共同处理，但必要时环境、交通、通讯、联邦应急管理局、红十字会、卫生、国防等部门也参与其中。美国悠久的志愿文化，也决定了美国志愿者和职业化相结合的救援队伍，经选拔和通过全国一致的培训和考核标准确认方可进入救援队伍。假如要参加各类救援队伍，必须需通过严格的培训并经考核合格，方可按能力高低，参与到事故指挥及消防、医疗、警察和海岸警卫队等专职应急救援队伍中去。此外，志愿者成员主要来自各社区组织和企事业单位，一般就地就近参加社区应急救援队的工作，他们同样必须接受基础应急救援技能训练。

　　4.注重宣传教育，提倡公众学会自救。美国应急管理的日常工作中的重要一环，就是向广大公众进行应急事故的宣传教育，提倡广大公众学会自救。美国应急专业培训的内容较为庞杂，本文仅作简要介绍，例如在美国红十字会的宣传手册中，专门设计了"灾难反应"、"社区准备"、 "一起参与"等栏目，并对"保持最新资讯"、"预先计划"、"储备应急袋"等内容进行了详细叙述。又如在旧金山市应急事务管理局编发的资料中，其封面非常醒目的提示：你如何生存 72 小时？如果发生重大灾难，可能三天之后关键服务才会恢复。72 hours.org 你准备好了吗？这些资料对灾难来临之前的准备、灾难发生之时等应急知识进行了详尽介绍。

　　三、美国旅游应急管理经验

　　（一）合理配置资源，加强应急管理基础行建设

　　伴随着经济社会发展，美国重大突发事件的应急管理逐步发展完善，原来只能开展单项及综合的抗灾防灾，目前已进化成可持续改进型的危机管理理念及模式，形成了科学高效的管理体制和运行机制。同时，在美国国土安全部、州、大都市的应急管理机构中都设有专门的应急运行调度中心，该中心设有固定场所，所涉及到的各个部门和单位都有固定的代表席位，也具备了完善的办公及通讯设施。给丽江市的启示就是能够在现有的应急管理基础之上，合理整合资源，不断加强软硬件建设的同时，利用先进科学技术建设操作性强、功能完备的指挥中心，逐步建立辅助决策支持和信息管理的系统，以便地方政府在突发事件发生时，能从该平台得到指挥决策辅助服务和必要及时的有效信息。

　　（二）完善应急预案体系，加强旅游应急管理预案编制指导

　　美国预案体系经过发展，预案体系已经较为完备，国家应急预案可适用于国内所有灾害和紧急事件。同时，美国联邦应急管理署还对应急预案编制及评审方便制定了一系列技术指导性文件，如《综合应急预案编制指南》等等，这些文件可作为政府和企业编制应急预案的依据，指导官方政府对应急预案进行合理评审。给丽江市的启示就是需加强应急管理预案体系建设，完善旅游应急管理预案体系，在建立相关专业智囊团的基础之上，有条件第开展旅游应急管理预案及其子预案的编制及制定指导，编制预案时应在国家总体旅游应急预案的之下，根据地方的实际情况及特点，细化应急管理工作程序，细化行动方案，例如如何合理组建现场指挥中心，是否需要专家智囊团，物资的保障，信息的汇集处理等，不能是机械地复制上一级政府的预案。

　　（三）完善应急指挥中心，普及应急知识技能的教育培训

　　在美国人的普遍观念中，每个人的日常生活都与公共安全息息相关，政府也高度注重公民的安全意识培养，通过各种手段加强每一个公民的自我保护和救援能力的提高，这既是美国公民的普遍共识，也是美国应急管理部门的重要职责。

　　因此，美国还特意设置了向广大公民开展应急培训、教育宣传的专门机构，同时为了普及相关应急知识，出版和发布了针对不同人群的含成人、儿童、特殊人群的知识性读物，还开展了社区间的邻里互救的应急演练及培训活动，通过开办广受欢迎的应急管理网站等方式普及安全 知识等。这些都值得丽江市学习借鉴，政府部门也应该加强对广大群众的安全意识培养和安全教育培训，可以通过互联网、媒体、学校等媒介进行应急知识的宣传教育。丽江市可从自身作为典型旅游城市的实际出发，大力建设政府旅游网站，搞好旅游应急管理栏目，充实相关内容，与"智慧丽江"等信息项目紧密结合，更加深入、全面、有效地开展旅游应急宣传教育。也可以编排和发放简单易懂，可操作性强的《旅游应急手册》，在本地市民及来丽游客中普及安全教育。

　　（四）完善应急信息资源库，建立政府主导、民间参与的旅游应急管理模式

　　美国联邦应急管理局通过实施"e-FEMA"战略，建立了信息的层次结构模型，能够及时更新各类应急信息系统内的信息资源，使不同系统间的信息资源进行互享，为决策提供技术支持。目前，网络应急管理系统（Web EOC）、联邦应急管理信息系统、灾害损失评估系统（HAZUS）在美国是应用得最广泛的系统，这三个系统广泛涵盖了事故应急处置，应急决策，指挥及资源调度、文档管理等多方面。

　　对于丽江市来说，应进一步强化应急办综合性信息资源库的职能，加强各部门间的信息联动，实现应急信息互通有无。旅游应急管理突发事件，一般具有危险性强、后果严重、影响深远等特征。

　　美国采取的是广泛动员社会力量参与，共同应对的方式，构建了全社会共同参与的综合应急管理体系。面对旅游突发事件，政府是第一责任主体，在政府启动相应应急预案，开展旅游应急管理工作时，不仅仅要依靠政府的人财物及应急资源，也应该广泛动员社会力量参与，加入志愿者的力量，使其成为除政府力量以往的重要补充力量，这在应急救援及善后处理过程中都能够发挥极大作用。丽江市可在提升自身旅游应急管理能力的同时，应学会引进社会各方力量，将社会的非专业救援队伍、志愿者等纳入政府应急管理业余队伍，对其加以培训教育，广泛发动群众，提高全社会应对灾难事故的综合能力。