保障性住房后期管理问题探究

　　《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发〔2011〕45）号）（以下简称《意见》）已于2011年9月28日出台，这是国家第一次用正式的条文全面对保障性安居工程提出的具体意见。《意见》对基本要求与总体原则、推进公租房建设、各项政策支持、规划建设与工程质量、分配与运营监管机制及加强组织领导等六个方面提出了比较具体的规定。《意见》既是中央领导对保障性安居工程工作的重要指示正式落地的信号，更是对各地保障性安居工程今后工作方向的明确要求。它虽然尚没上升到法律的层面，但它的出台是相当及时和大有必要的，对进一步推动和规范当前大规模建设保障性安居工程将起到良好的指引和促进作用。为此，本文将就分配与运营监管机制中的租售管理和使用管理二个方面如何具体贯彻 、落实、深化作一些初步的探讨。

　　1 租售管理——解决如何出租出售的问题
　　
　　从全国各地的现实情况来看，目前我国的保障房有两种类型，一是出租型的，如廉租房、公共租赁房;一种是出售的，如经济适用房、限价房等。所以，租赁和销售管理就成为保障房管理的重头戏。由于住房保障在我国还是个新生事物，多数地方租赁管理模式还是沿用直管公房管理那一套，带有强烈计划经济色彩的房管所体制，大包大揽的手段多，科学管理的手段少。表现为合同约定不力、承租人可以不受租赁期限限制、承租人自己不住而当起“二房东”等不合理行为。同时，实行房改制度后，直管公房的出售也多多少少存在一些棘手的问题。因为保障房的建设、分配和原来公房的模式不同，起点、标准也不一样，意义更远远大于原来按需分配、按权分配的层面。所以，保障房租赁、销售不能走过去公房出租的老路，要创新管理模式。按照《意见》的要求，具体要解决以下几个问题：

　　（1）轮候制度。所谓“轮候制”是一种对保障房申请人资格先行审核和准入的制度，并根据通过审核符合保障房资格要求的信息建立数据库，而后再根据保障房建设进度对已通过的申请人按先后顺序分配保障房或购买资格的管理制度。目前，全国只有北京、深圳等少数大型城市建立了轮候制度。另外乌鲁木齐也在廉租住房领域实施了轮候制度。要探索完善轮候制度，使符合条件的家庭能在合理轮候期内获得保障房。一是轮候期限合理。不能让群众有申请无回应，无限期等待，应使他们有明确的预期。二是要搞好轮候制度，光抓准入环节不行，还需要完善退出制度。

　　轮候不仅包括准入，同时也包括退出环节，而且这还是更重要的环节，二者统一才是完整的。因为光进不出的话，那就要不断增加保障房总量来满足递补上来的申请人，那样形成不了良性循环，也就失去了轮候的意义。因此，要合理确定保障房“退出”的条件和办法，增强政策执行力，使保障对象入住后不符合保障条件能及时退出，使有限的保障房实现良性循环，惠及更多住房困难群众。

　　（2）租赁合同。按照市场经济的原则，双方既是合同关系，就应该有协议即租赁合同，双方一定要按合同办事。租赁合同要重点注意几个问题，一是租赁期限。保障性住房不能像原先的直管公房一样无限期租下去，得明确一个期限，一方面便于相关部门管理，另一方面促使承租人想办法改善居住环境而把原有住房倒腾出来。时间太长，房源被占用，不能流转给更需要的家庭居住。时间太短，频繁变换承租人而影响管理。3至5年的期限比较恰当，既保持合同关系的相对稳定，又给了承租人实现自己改善住房条件的空间。因此，各地可根据实际情况，规定合理的租赁期限，使双方更好操作。同时，要做好续租合同工作。

　　这一步工作更要谨慎，既要让符合条件的承租人继续享受政府的保障，又要让已超过保障条件的承租人退出保障房。这个工作做好了，一方面保障政策得以延续，另一方面确保保障房房源得到合理利用，同时又消除了可能存在的腐败。二是合同内容。合同原则既要保持格式合同的约束力，又要有比较人性化的规定，在操作性上作文章。公共租赁住房的租赁合同，除明确租金、租期以及使用要求外，尤其要约定住房退出及违规的处罚手段。

　　（3）经济适用房、限价房上市问题。这是个相当棘手的问题。从经适房开始建设至今，很多地方都将进入5年出售、上市期限，故解决其出售问题也刻不容缓了。经适房尽管是是非非，百姓对其垢病也多，但握住其上市或许能最后堵住其漏洞。经适房上市要突出公平原则，既不能让购买人在现实中获得额外利润，但也要适当照顾购买人的利益。经济适用房上市要确保几个原则，一是政府优先回购。经适房与商品房完全不同，是有限产权房，产权人只占一部分，政府占了大头。其出售不能由购买人随意处置、任意出售，应该由政府“话事”。按照多方筹集房源的政策，坚持经适房5年期满后出售以政府回购为主。二是严格按比例分成。各地要按照当地的市场行情，明确双方的分成比例。在交纳土地出让金和税收后，并扣除应该折扣的部分，所得价款按出资比例分成（编者按：实质是建立“共有产权”）。三是限价商品房。这种房源既不同于完全的保障房，也不属于完全的商品房，它保障的对象仍然是有条件的。因此，在制定限价房的上市政策、办法时，既要体现保障房的特性，又要体现商品房的增值性和适当赢利性。当然，还要想办法研究不尽合理的、难以界定的“限价房”是否适合当地的实际需要、是否还有更好的办法替代之。

　　2 使用管理——解决使用过程中出现的问题
　　
　　（1）信息管理。信息化建设、数字化管理早已成为管理的最佳手段了，保障性安居工程也不例外。保障性安居工程牵涉到千家万户，多个相关部门参与其中，各种信息林林总总，没有一个有效的信息管理系统是不行的。一是要建立一个完善、全面、真实的住房保障管理信息系统，充分发挥现代化的信息管理手段，达到完整、安全和有效利用的目的。建立住房保障管理信息系统，是做好保障房管理工作的基础工作和重要前提。住房保障工作的档案信息包括保障住房和保障对象，涵盖保障房建设、分配和管理所有阶段的工作。建立的信息系统应当主要包括需要保障的家庭收入状况及变动情况、享受住房保障的家庭数量、保障性住房房源信息具体情况；住房保障标准、具体政策、审核办法；保障住房申请、审核、审批、配租直至租后管理详细信息;统计信息自动汇总、分析等。

　　同时，要与收入审核平台、产权登记系统和备案系统联网，与相关部门联网，建立住房保障对象审查的相关多部门数据信息共享平台，推动部门信息共享。二是要形成一个动态管理的平台，动态掌握保障对象状况，实行保障对象与保障住房的良性互动。因为申请人的收入、财产状况不是静止不变的，而是时时在变化，家庭人口有时也会发生一定的变化。不管是已入住保障房的，还是在轮候的家庭，都在随时发生变化。一旦这些决定准入资格的条件发生变化，保障资格必随之发生变化。既然保障资格、保障性住房的需求是动态的，所以信息的动态管理是必要的。三是要将建立的系统公布出去，将公众监督机制落到实处。信息的公开透明是保障房管理的最基本要求，保障房分配公平与否、是否起到了救济民生的作用，都是大众最为关心的问题。虽然有了完善的制度，但贴在墙头、锁在抽屉里、停留在文件上，或一边落地一边变形，就像在“黑暗中和人招手”，也一样起不到监督的作用。在公共住房保障中，必须明确政府信息公开范围，保证政府信息公开质量，畅通政府信息公开渠道，充分保证人民群众的知情权、监督权。保障房作为公共资源，要实行全过程公开、全社会公示、全方位监督，始终在公众的目光下进行，并做到将监督贯穿到决策、执行等保障房管理的每一个环节，并在每一个环节实施事前、事中、事后三位一体的监督。

　　（2）检查住房使用情况。这是确保保障房正常使用及保障房是否归保障对象使用的必备手段和方法之一。因为保障房被转让、出租、出售的现象比比皆是，承租人改变构和使用用途的情况也不是没有出现过。

　　更有中介违规把保障房当二手商品房一样操作的。如一些房地产中介公司，公然违规出售经适房，并且为购房者支招规避法律，即所谓的通过房屋抵押方式办理过户。前车之鉴，后事之师，要把一切隐患消灭在萌芽当中。相关部门要着手跟进的，一是约束中介机构的行为。中介机构要严格按照《房地产经济管理办法》第二十五条第九款的规定，不得对不符合交易条件的保障性住房和禁止交易的房屋提供经纪服务，对违规者可处经济处罚、限制网签资格甚至取消备案等手段。二是对承租人使用住房情况的跟踪。对承租人而言，要按照合同规定正确、合理利用，既要保持房屋原状，不得再进行第二次装修，确保房屋安全使用。

　　同时，还要加以爱护，在使用期间把保障房当成自己的物业，不得“糟蹋”屋内的配套设施。保障房出售、出租后要跟踪监控，定期或不定期进行检查，并制定出具体的鼓励投诉、举报的办法。检查不能流于形式，走过场，要有实质内容，要取得成效，能及时发现并纠正各种违规使用行为。检查的时间、方法可以多种多样，既要有传统的，也要有所创新。在自己力量有限的情况下，可以引入社会力量，如社区及志愿者队伍。在这方面，有一些好的经验和成功的例子，如通过动员街道、社区和物业服务企业，对保障性房源使用情况和保障对象的居住情况进行了解，并随时将他们的实际情况报送住房保障部门或其工作机构。对违规购房、租房、出租、转租者，一经查实，必须加大处罚力度。对改变结构和使用用途的，该处罚的要处罚，该收回的要收回，令行禁止，不搞下不为例。

　　（3）物业和其它服务。现在的保障房建设模式，既有纯粹的小区，也有与商品房配建的。单独建设廉租房小区，一切建设和配套都是从简。它们很大一部分没有真正意义上的物业管理，物业服务一开始就定位于简单管理，或者由建设单位、管理部门代替专业物业公司进行简单的租赁管理。而一般的商品房都是开发商或业主委员会聘请专业的物业公司对房屋及其公共环境进行管理和服务。因此，要根据实际情况和需要，选择物业服务方式，具体包括专业物业服务和业主自我管理的模式，以达到稳定保障住户和社会和谐的目的。一是选择专业物业公司。如果是专门的物业公司进驻，那就要提供和商品房小区同等的物业服务，商品小区有的都应该要有，以防形成新的“脏、乱、差”或“三不管”地带。具体做到，一是在集中兴建的保障住房小区内，物业服务要按照商品小区的标准要进行招投标，而不应该是发展商或者管理部门指定的物业公司。在条件成熟时，根据物业管理条例成立业主委员会，保障广大住户的合法权益。二是在配建小区内，考虑到保障住户的实际生活水平，收费标准应该略低于当地标准。三是提供优质的综合服务。由于这些保障对象经济收入相对较低，心态比较1除物业服务外，租赁管理服务也是这些小区的一个重要内容。二是保障住户进行自我管理、自我服务。《物业管理条例》规定，业主可以自行管理自己的物业。

　　这方面，居委会和村委会是自治管理的的先行者。实践证明，社区自治是一个好办法，自我管理、自我服务也是保障房小区管理的不错选择，这种模式特别适合单独建设的保障性小区。在政府是保障房建设和管理主导者的情况下，如何与承租人实现分权，划分好各自职能，让他们互动并参与到管理中来，是相关管理部门要正视的问题。具体来说，一要公布管理部门的职责、管理制度及住户的权利、义务，双方应该做什么不应该做什么都清清楚楚。二要公布收费项目、标准，使住户明明白白消费，住得安心、放心。三要提供人性化的社区服务，方便住户生活、出行和其它需要。

　　在保障性安居工程环节中，无外乎包括建设、分配和管理三个大的方面。建设和分配固然重要，但后期管理更忽视不得。俗话说得好，善始要善终、好事做到底。如今保障房的建设、分配朝着规范、完善的方向发展，那么管理工作也不能落后，也要高标准、严要求。如果后期管理环节出了问题，那前期的建设、分配就会前功尽弃，保障房不仅可能失去保障的味道，而且也大大浪费了国家有限的公共资源，还会辜负百姓大众的期托。当前，关键是相关部门对此要高度重视起来，把《意见》一一落实、落地，并不断完善、创新。只有这样，才不至于偏离正确的轨道，把这一民生工程做好做实，加快解决中低收入家庭住房困难，促进实现住有所居目标。