第 3 章 吉林省养老服务业发展现状及原因探析
3.1 吉林省人口老龄化发展状况
3.1.1 人口老龄化超前于社会经济发展水平
回顾西方发达国家人口老龄化的发展进程，他们的老龄化随着城市化、工业化、生育观念及价值观念转变和经济较为发达的情况下发生的，同时，又有较为完善的社会保障体系和社会福利事业作为支撑。因此笔者认为，发达国家的人口老龄化进程与经济发展，出生率下降和保障机制基本同步，属于先富后老或富老同步。所以，当进入老龄化社会的时候，这些国家早已具备了较强的社会承受能力与物资基础。就吉林省来说，则是在经济欠发达的条件下进入的人口老龄化阶段。按照国际通常标准，2003 年吉林省开始进入人口老龄化社会，按可比价格计算其 2003 年人均国内生产总值为 9854 元人民币，折合当年汇率计算人均国民生产总值约为 1180 美元，虽然高于当年全国平均水平（1100 美元），但仍属于典型的“未富先老”,这种老龄化发展超前于现代化的状况也意味着人口老龄化超前于社会养老保障水平。因此，吉林省人口老龄化的物质基础非常薄弱，社会养老服务业发展基础较差，发展需求很急迫而且困难重重。
3.1.2 老年人口规模持续扩大
2014 年底的数据显示，吉林省 60 岁以上老年人口数量为 469 万人，占该省总人口的 17.6%,这个占比高于全国水平 2.1 个百分点。相比 2013 年，这三项数据分别增加了 34 万人、2.3%和 1 个百分点。2010 年以来的数据显示，吉林省老年人口规模由 2010 年的 376 万上升至 2014 年的 469 万，占比也由 13.8%上升至17.6%,老年人口规模同比增长率分别为 4.8%、3.8%、6.4%、7.8%,老年人口数量持续增加，占全省人口的比例持续上升。
据专家预测，我国老龄人口将以每年超过3%的速度增长，2020年将达到2.43亿，2025 年将超过 3 亿。吉林省老龄人口按年均增长 6.3%测算，2015 年末，全省老年人口将达到 490 万人，约占全省总人口的 18%;到 2020 年，预计老年人口将达到 665 万，占全省总人口的 21%（见图 1）。
综合分析以上数据，我们认为，吉林省人口老龄化已经进入持续、高速、加速发展阶段。因此，只有大力推进吉林省养老服务业快速健康发展，才能满足人口老龄化对养老服务的巨大需求。
3.1.3 人口老龄化日益严峻
1.人口老龄化程度存在城乡差异，农村老龄人口规模高于城市2014 年，吉林省城镇老年人口数量为 226 万，占全省城镇人口的 18%,占全省老年人口的 48%（见表 1）。其中，入住机构养老 5.02 万人，占城镇老年人口的 2.2%;居家老人 220.98 万人，占城镇老年人口的 97.8%.
2014 年，吉林省农村老年人口数量为 243 万，占全省农村人口的 17%,占全省老年人口的 52%（见表 1）。其中，入住机构老 3.5 万人，占农村老年人口的 1.4%;居家老人 239.5 万人，占农村老年人口的 98.6%.
综合分析以上数据表明，吉林省城镇人口老龄化程度略高于农村 1 个百分点，但农村老年人口总量高于城镇，城乡养老服务严重依赖居家养老形式，机构养老比率偏低。结合城镇养老服务供给来看，农村养老服务需求压力明显大于城镇。
从城乡养老服务实际情况也反映出了这种差异，城镇机构养老比率高于农村 0.8个百分点。因此，未来一段时期，吉林省养老服务业需求压力会持续加大，其中农村社会养老服务需求会明显高于城市。
2.高龄老年人口数量和比重增长较快
从 2010 年到 2014 年，吉林省 65 周岁以上和 70 周岁以上老人分别增长约65 万和 40 万人，占老年人口比例基本保持在 63%和 40%的水平没有变化，但80 周岁以上老年人口数量和比重激增，数量从 7.4 万人增至 57 万人，占比从 2%提升至 12%（见表 1）。高龄老人数量加速增长使得吉林省人口老龄化形势更为严峻，对高水平、高质量的社会养老服务需求快速提升。
3.失能老人数量较多，比重较高
截止 2014 年底，吉林省老年人口中，失能老人数量为 31.3 万人，占全省老年人口比重高达 7%.失能老人数量多、比重大进一步提升了对高水平养老服务的需求。因此，吉林省社会养老服务必须加快从养护型向医护型转型升级步伐，以满足失能老人对社会养老服务的需求。
4.空巢老人、失独老人规模较大
2014 年，吉林省空巢老人 69.4 万人，占老年人口比重 15%;失独老人 1.3万，占老年人口比重 0.28%,这两部分老年人口基本形成了对社会养老服务的刚需人群，需要加大社会力量的投入来满足空巢老人和失独老人的养老服务需求。
3.2 吉林省养老服务业发展现状
2014 年，吉林省养老服务业获得了较快的发展，许多方面位居全国前列。
相关部门采取有力措施，充分调动和整合各方资源，在各界社会力量的支持之下，使得机构养老服务体系得到了进一步充实；服务结构更趋多元化、合理化；社区养老服务覆盖面更广；养老服务队伍更加充实优化；养老服务业投入更大更有保障；养老服务管理更加规范。
3.2.1 机构养老服务得到进一步充实和提高
截至 2014 年底，全省共有各类养老机构 1731 个，比 2013 年增加了 68 家。
其中，公办养老机构 658 个，民办养老机构 1073 个。床位总数 135,173 张，入住老人 85,247 人，床位利用率为 63%（见表 2）。全省每千名老人拥有养老床位31 张，远远高于全国 25.96 张的平均水平（见图 2），位居全国第 8 位，东北三省第 1 位。
与 2013 年相比，2014 年吉林省机构养老服务总体上取得全方位发展。
养老机构数量增长 68 家，其中城镇养老机构增长 99 家，而农村养老机构（农村社会福利中心）则减少 31 家。
养老床位数增加了 13558 张，其中城镇养老床位数增加了 17558 张，而农村养老床位数减少了 4000 张。
入住人数增加 4906 人，其中城镇养老机构入住人数增加 10906 人，而农村养老机构入住人数减少 6000 人。
每千名老人拥有养老床位数增加了 1.3 张。
63%的养老机构入住率远高于全国平均水平的 52.4%,农村养老机构的入住率大大低于城镇养老机构入住率，农村养老机构入住率比 2013 年下降了近 6 个百分点，下滑速度和幅度很明显。
以上数据分析表明，一方面，从养老服务提供方角度，社会养老服务质量还有待提升，吸引老年人进入机构养老，从养老服务需求方角度，社会养老服务观念还需进一步培养和转变，提升进入机构养老的主观意愿；另一方面，吉林省机构养老服务存在较明显的城乡差异，农村机构养老服务发展水平落后与城市，发展状态不稳定，有较大的发展空间和紧迫性。
3.2.2 养老机构体系更趋多元化、合理化
1.养老机构性质更趋多元化
2014 年，吉林省城市公办养老机构 61 家，占养老机构总数的 3.5%,其中市级 11 家（辽源市 2 家），县级 50 家（公主岭市、蛟河市、梅河口市和长白县各2 个，辽河垦区 1 个）；农村社会福利中心 597 家，占养老机构总数的 34.5%;民办养老机构 1073 家，占养老机构总数的 62%（见表 2、表 3、图 4）。与 2013年相比，民办养老机构所占比例提升了 3.2 个百分点，社会资本更加积极地参与养老服务业的发展中来。
2.养老机构更具规模性
2014 年，吉林省城市养老机构共 1134 家，300 张床位以上的 44 家；299 张至 200 张床位的 38 家；199 张至 50 张床位的 430 家；50 张床位以下的 622 家（见表 3）。其中市级公办养老机构数量和规模与 2013 年持平，县级公办养老机构增加了 4 家，都是床位数量在 200 张以上的规模较大的养老机构，都采取公建民营的运营方式。民办养老机构无论从数量还是规模上都比 2013 年有较大提升，机构数量增加了 95 家，其中 200 张床位以上的养老机构增加了 22 家，增长幅度1构呈现规模逐渐扩大趋势。此外，在 597 家农村社会福利中心中，200 张床位以上的 2 家，199 张至 100 张床位的 33 家，99 张至 50 张床位的 210 家，50 张床位以下的 352 家，反映出农村养老机构的规模普遍偏小，农村机构养老服务还有较大的发展空间。
3.养老机构运营方式更体现市场化运作
2014 年，吉林省城市公办 61 个养老机构，其中公办公营 49 个，占 80%;公建民营 12 个（朝阳区 1 个，宽城区 1 个，二道区 1 个，蛟河市 1 个，临江市2 个，抚松县 1 个，西安区 1 个，梅河口市 1 个，柳河县 1 个，通榆县 1 个，宁江区 1 个），占 20%;597 所农村社会福利服务中心中，由民政部门直管的 46所，占 8%;乡镇政府管理的 551 所，占 92%（见表 4）；民办民营 1073 个，占养老机构总数的 62%.与 2013 年相比，公办公营养老机构数量没有变化，但公建民营增加了 4 家，民办民营增加了 95 家，分别增加了 50%和 9.7%.养老机构运营的市场化程度更高，结构更加合理，逐渐形成“政府投入为引导，社会投入做主角”的养老服务业发展的市场化格局。
3.2.3 社区养老设施不断完善
2014 年，吉林省社区养老设施的不断完善。截至年底，全省建成城市社区居家养老服务站 1474 个，全省城市社区养老服务设施保持 100%的覆盖率，继续位居全国第 1 位（与天津、上海、江苏、浙江、福建并列）；建成城市社区老年人日间照料中心1208个，比2013年增加了590个，城市社区覆盖率大幅度提升，由 2013 年的 42.6%提升至 2014 年的 85%;建成农村养老服务大院 3000 个，占农村行政村总数（9340 个）的 32%（见表 5），比 2013 年分别增加了 500 家和5.2 个百分点。城市社区养老设施的完善程度和速度均比农村要快。
3.2.4 养老服务队伍逐渐扩大
2014 年，全省各类养老机构现有从业人员 14097 人。其中，管理人员 2661人；专兼职医护人员 998 人；养老护理员 10438 人，取得岗位培训证和初级以上资格证的养老护理员5323人，占比51%.养老护理员与入住老人配备比例为1:8.2,比 2013 年 1:12 的比例有了较大幅度的改善。以养老护理员与入住老人配备比例平均按 1:5 计算，需养老护理员 17049 人，还有 6611 人的养老服务人员缺口。
从养老服务人员构成来看，管理人员比重偏高，专兼职医护人员比重太低，养老护理员队伍亟待补充。
目前，我省开设普通和成人教育专业中，涉及养老服务四类专业总计有 248个，在校生 82265 人。到 2020 年，计划增至 270 个左右，在校生增长 3%.全省目前已建立社会学类、医学及相关医学类、体育类省级实验教学示范中心 15 个，到 2020 年将依托以上示范中心全部建立养老服务实训基地。加大养老服务从业人员培训力度，采取岗位培训、职业培训和远程培训相结合的方式，积极开展养老护理员培训工作。岗位培训由各地民政部门组织，借助专业培训机构力量，对养老机构中在岗未经过培训的养老护理员和社区养老服务员开展培训。职业培训由民政部门与人社部门联合开展，对符合《养老机构国家职业标准》晋级资格的养老护理员实施培训。远程培训由省民政厅与省广播电视大学具体组织实施，养老护理员免费在线学习。截止 2014 年底，全省养老护理员持证上岗率达到 51%.2015 年，完成岗位培训 2000 人，其中现场培训 500 人，远程培训 1000 人，管理和师资队伍培训 200 人。
3.2.5 养老服务规模不断提高
吉林省在财力十分有限的情况下，用于保障困难老人生活、服务设施建设、政府购买服务等方面的资金逐年增加，为养老服务业快速发展提供了有力保障。
在基本生活保障方面，2015 年 1 月至 9 月，全省用于支付城镇“三无”老年人的补贴、低保、农村五保经费的支持资金和其他资金共计 12.7 亿元，同比增长 9%.
在省级财政补贴方面，从 5000 余万元增加到 2015 年 1.1 亿元，补贴资金翻1元，社区日间照顾中心的建设补助由 3 万元提高到 5 万至 10 万元；继续落实 2项，公办养老机构新增床位补贴每张 3000 元，贫困老人入住机构补贴按自理程度每人每月补贴分别为 100 元、200 元、300 元（省财政和地方财政各承担 50%）；2 个新增项目，社区居家养老服务中心建设，每个补贴 30 元到 50 万元，贫困家庭照顾的老人每人每年由省级政府和地方政府各补助 600 元，共计 1200 元。各地进一步加大养老服务工作资金投入力度，如长春、吉林等地在省级补贴新增床位的基础上，长春市、区两级增加 9000 元，达到 12000 元；吉林市本级增加 3000元，达到 6000 元。
在政府采购服务方面，优先考虑家庭养老服务纳入政府采购目录服务，将经济困难的寡妇和孤儿、残疾人、老年人、丧失独立性的老年人予以优先保障，从基本服务需求的保障情况看，每个县（市、区）至少安排 1-2 个购买居家养老服务项目。
在设施建设方面，2014 年，吉林省在养老设施建设投入资金为 17.3 亿元，比 2013 年增长 36%;省级财政养投入老机构建设预算资金从 2012 年的 5379 万元增加到 2014 年的 8000 万元；长春、吉林等地在省级财政补贴基础上进一步加大投入力度。
在彩票公益金利用方面，省级民政部门和各级市、县政府将 50%以上福彩公益金投入发展养老服务业，2014 年全省彩票公益金投入养老事业约 6.5 亿元，其中省级投入 2.4 亿元，占留存比重的 88%,位列全国第 1 位。
3.2.6 大力推进医疗卫生与养老服务结合发展
一是卫生计生部门积极支持有条件的养老机构内设医疗机构。全省已有 87家养老机构具备了医疗资质，占养老机构总数的 5.1%.二是医疗机构积极支持和发展养老服务。在全省社区卫生服务中心设立了功能齐全的“健康小屋”,为老年人加强自我健康管理提供平台。在全省各级医疗卫生机构设立了“老年人优先服务窗口”,为老年人看病打造绿色通道。目前，全省有 202 家社区卫生服务中心和 778 家乡镇卫生院及 1 万多个村卫生室，为城乡老年人提供方便快捷的医疗卫生服务。通过开展养老机构合作，全省有 867 个养老机构与各类医疗机构建立了医疗服务合作关系，占养老机构数的 51%.三是基本医疗保险积极支持养老服务业发展。养老机构内设医疗机构与公立医院同等对待，在纳入医保定点政策方面，只要符合准入条件，都可以申请纳入基本医疗保险定点医疗机构范围；在医保报销政策方面，实行统一标准，而且基本医疗保险起付线和报销比例标准与定点医疗机构的级别挂钩，对于入住老年人在养老机构内设医疗机构就医起到了引导作用；在医保结算政策方面，与公立医院执行统一的标准、程序和时限。
3.2.7 特殊老年群体的社会福利保障稳定有力
1.高龄老人的津贴保障
2010 年，吉林省建立高龄老人津贴制度，按照 80 至 89 岁的城乡低保老人每人每月 50 元、90 岁以上老人每人每月 100 元、100 岁以上老人每人每月 300元标准发放生活津贴。2014 年，吉林省共计发放城市集中供养“三无”人员基本生活费、高龄老人津贴、农村五保供养经费等 12.7 亿元，较上年增长 11%.
2.城市“三无”老人生活保障
截至 2014 年底，全省现有集中供养“三无”老人（无经济来源、无劳动能力、无法定赡养人）4775 人，月人均生活补助 450 元，其中，省级财政补助 130元，地方财政配套 320 元。分散供养“三无”老人 4627 人，纳入城市最低生活保障范围，享受分类施保标准。
