基于众包模式的公众参与公共管理创新的实践

　　随着Web2.0技术的飞速发展，公民和政府、社会组织之间能够非常便捷地通过互联网搭建起多元互动平台，公民可以采取共同创造、竞争投标等方式参与到社会服务设施建设、公益活动设计和政府决策制定等活动中。在互联网环境下，公民不仅能够了解更加广泛、完整的信息，在知识技能上也达到前所未有的水平。参与文化 （Participatory Culture） 兴起后[1],公民自愿加入到社会公共产品的设计和创造过程中，使得“众包”这种组织模式开始成为政府和社会组织提升公民参与力度、展开公共管理的新方式。在奥巴马政府开放政府的指令推动下，公众参与已经成为美国政府的新型运营机制，首席信息官Kundra就曾提出要运用美国大众的智慧进行创新，去解决那些政府本身不容易解决的问题。全国纪检监察举报网站的开通、国家信访局门户网站网上投诉窗口全面放开等系列现象表明：

　　基于众包模式的公众参与公共管理创新的实践与理论研究在我国已经被提上议程。

　　一、“公民众包”的兴起与类型

　　Howe 于 2006 年首次提出了众包 （Crowdsourcing）的概念[2],它是指公司、机构乃至个人把过去由员工执行的工作任务，以自由自愿的形式外包给非特定的社会大众群体解决或承担的做法。众包有如下特征：其一，参与者自愿参与，没有正式组织结构、经济激励与合同约束；其二，通过互联网平台将大规模的参与者组织到一起；其三，利用集体智慧（Collective Wisdom）解决原本需要寻求专业人士完成的工作。众包模式目前主要集中在知识产品领域的生产过程，如Linux计算机操作系统、维基百科 （Wikipedia）、百度百科、安卓智能手机系统等。网络信息技术为公众提供了自由、自主的交流、互动平台，使他们成为知识创造的新晋力量，同样也使公民在政府等公共部门的管理中扮演起愈发重要的角色，因而就有了“众包”的衍生概念--“公民众包”,其意指政府部门和机构委托公民提供任务解决方案或者参与政策决议[3].公民众包与其相似概念的众包和外包的比较如表1所示。

　　Hilgers &Ihl、Lukensmeyer、Torres等学者都对“公民众包”都进行了研究[4-6],Nam率先提出了公民众包的分析框架[7],指出可以从目的、智慧的积累方式和战略方式三个维度对公民众包活动进行分析（见表2）。在实践活动中，不难发现公民众包这种组织模式正作为一种新兴的公共管理方式蓬勃兴起。美国白宫网站首页不仅设置了政府博客链接以方便公众了解政府信息并参与互动，同时开展了一项名为“政府开放计划”（Open Government Initiative） 的举措。公众通过“白宫请愿网”（We thePeople）这 一 网络平台，向政府提交自己或探讨他人的请愿书。也有其他一些专门的网站促进公民参与到社会生活建设中去，如SeeClickFix系统让民众报告他们社区内发生的希望得到解决问题；寻找失踪人口的Personfinder 网站，将卫星地图转换为街区图景的 OpenStreetMap 网站和反映灾后公民需要和损坏程度的Ushahidi 网络平台。在国内，中央纪委监察部于2009 年 10 月 28 日统一开通全国纪检监察举报网站，受理群众对党员、党组织和行政监察对象违反党纪政纪行为的检举控告以及对党风廉政建设和反腐败工作的意见建议。2013年又和有关部门和网站联合，在网站中开设网络举报专区，而近期更是在网站首页的显着位置设置了“我要举报”专栏。

　　2013年9月12日，中央纪委常委、秘书长崔少鹏做客中央纪委监察部网站进行在线访谈中表示，将适时推出网站的移动客户端并开通微博、微信等新媒体应用服务，更广泛和便捷地吸引人民群众的参与和监督。2013年7月1日，国家信访局门户网站网上投诉全面放开，通过网上投诉、网上建议窗口引导群众更多地通过网络平台反映诉求，降低信访成本。政府通过规范信访工作流程，建立健全网上信访事项办理机制和网上回访、网上督查制度，使信访工作的全过程接受群众监督，从而提升信访部门的公信力。

　　Howe将众包分为大众智慧、大众创造、大众投票和大众集资四种类型。但实际上还存在其他的众包模式无法划入这四类的，有一些众包形式是几种类型的混合[8].在对公民众包进行归类时，对应Howe的划分方式，可以将公民众包分为公民智慧、公民创造、公民投票和公民集资。公民智慧指利用公民所拥有的专业知识和集体智慧来解决难题，这种类型的众包一般通过创造一个能够让公民传递自己知识的平台来实现；公民创造是政府、社会组织提供平台，然后将任务外包给拥有旺盛创造力和热情的公民；公民投票是指利用公民的辨别能力，对政府、社会组织相关活动或政策内容进行筛选、评价；公民集资是将公民闲散的资金集合起来，替代银行成为基金的来源并加以使用。在融合这四种分类的基础上，本文从发起者角度将公民众包进行归类，分别从由政府、社会组织发起和公民自发这两种类型进行阐述。

　　（一）政府或社会组织发起

　　公民众包与传统的公众参与模式--民众调查、公众听证会、公民评论不同，政府通过网络平台向公民发布任务信息，接触范围更广泛、参与方式更便捷，并且，可以以协同合作或竞赛的参与形式来提高任务完成的质量。政府、社会组织主要依托各自的官方网站为平台向公众发布任务，组织公民智慧、公民投票和公民筹资行为。除“白宫请愿网”、中纪委开通网络举报等现象之外，还有其他事例反映政府、社会组织向公众的发包行为：石家庄市普法办向社会征集西柏坡“中国梦、中国龙”法制宣传长廊和宣传橱窗设计方案来开展普法宣传活动；宁波市江东区邻里中心面向全社会发起2013年公益项目征集活动，向社会征集优秀的公益项目创意和可行的策划方案，并按照这些方案组织实施；中国福利彩票发行管理中心通过网站开展宣传语有奖征集活动，并同时宣传中国福利彩票公益慈善形象。

　　（二）自发式公民众包

　　公民自发组织的众包形式通常是由公民自愿加入网上论坛、虚拟社区讨论，或者通过建立博客、发布优酷视频等其他媒介或第三方平台自行组织创造社会产品、服务或产生社会效应。首先，公民创造众包形式可归类为自发式公民众包，即公民参与到网络论坛集思广益、进言献策或者通过社交媒体等网络平台进行公共产品、服务的创造。基于社交网络平台，公众观看、上传、讨论、下载、分享、传播数字信息，包括图片、视频、音频等内容，这是用户生成内容 （User Generated Content,简称UGC）的体现，用户既是网站的浏览者也是网站内容的生成者。在国内主要的UGC网站与媒体主要就是天涯论坛、新浪微博、优酷、土豆、酷六等。通过这些渠道，公民针对社会热点和政府新举措、新政策、政府官员行径等，发布观点并展开讨论、形成创意。公民也可将身边发生的社会新闻、违法乱纪行为、贪污腐败现象通过图片、视频等形式记录并在网站上曝光。这种现象在国内屡见不鲜，“孙志刚”、“郭美美”、“表哥”、“房姐”等事件都是由公民自发传播扩散，进而受到多方瞩目并得到整治。其次，自发式公民众包也包括公民自主成立组织或第三方机构，开展质量监管、食品安全、环境保护等旨在提升公民社会生活质量的活动。德国Brucker Land [9]就是在没有政府干预的情况下，由当地公民自行运营的社会组织。该机构充当协调当地农户、食品加工者、环保主义者以及消费者的中介者，负责制定并监督实施食品生产加工的流程标准，确保食品只有在满足标准后才有资格在当地市场上进行销售。另外，也有公民智慧、公民投票或公民筹资的情形可归类为自发式公民众包。以公民筹资为例，在我国汶川地震1政府的干预下，通过发动城市家庭提供无息借款、帮助受灾家庭重建倒塌的房屋的一项众筹举措，受助家庭五年内逐年还清借款，通过采用签订借款协议、第三方担保和“五户联保”等举措来保证还款。

　　二、公民众包兴起的动因

　　基于 Howe 和 Geerts[10]对众包产生动因的分析，可以总结众包兴起的动因如下：首先，消费者个体拥有更多的机会可以在工作之余完成更多经济任务，消费者不再满足于被动地接受，更希望积极地作为价值的共同创造者而存在，消费者正从独立到相互联系、从未知到知情、从被动到主动转变。

　　其次，开源软件的发展，促进企业和其他机构应用这一想法以促进其自身的发展。另外，信息的开放和可及性以及生产工具成本的降低也促进了个体积极参与到生产中来。最后，虚拟社区的出现使个体通过网络组织在一起，更多运用网络工具创造价值。相应地，公民的知识能力及社会意识的进步、政府和社会组织通过开放治理更好满足社会需求的期望以及信息技术的推动，使公民众包的兴起成为客观趋势。因此，本文对公民众包兴起的动因分析将分别从公民、政府社会组织及技术支持三个角度展开。

　　（1）从公民的角度。首先，民主权利意识的增强促使公民参与到社会公共产品的生产和管理中来。随着政治体制改革的推进，公民的民主意识不断提高，参与政治和社会管理的愿望也更强烈，公民不再满足于作为政府管理的被动接受者，而要求信息的对称性和政府治理的透明性，因此一些公民依托网络媒介，以图片文字的形式进行探讨、披露，参与到公共管理中。其次，在利他主义动机和社会责任感的驱使下，公民志愿加入到公共管理中来。公民众包是众包组织模式在社会领域的应用，其社会性更为突出。促使公民参与到社会志愿活动中的动机主要包括事业发展、个人尊重、遵循社会规范、避免负面情绪、学习新技能和利他主义价值观[10].最后，公民素质和能力的提升使公民能够将参与意愿转化为参与行动。高等教育的普及和信息技术的推广使公民能够多角度的考虑问题，政府或社会组织将单纯依靠自身难以完成的任务发布给大众，通过协作式的互联网平台整合那些散布在每个个体中的专业知识[4].

　　（2）从政府和社会组织的角度。首先，同企业一样，政府和社会上其他非盈利性机构同样希望他们的“产品”--交通基础设施、安全设施、废物回收系统、公共运输系统等，能够最大程度上获得公民的认可和满意[9].虽然在公共领域，公民很难自行生产公共产品（如排水系统），但是公民可以通过投票、意见反馈、提出设计方案等形式选择他们最为满意的使用形式，通过公民众包，使得公民以“设计者”的态度来贯彻执行公共管理政策，使公民需求得到最大化的满足。其次，政府、社会组织内部资源是有限的，通过公民众包实现大范围政府与公众间信息资源的共建和共享，既提高公共管理效率，又节省政府和社会组织的开支，同时通过公众举报还可以起到监督反腐的作用。最后，公民众包更是政府和社会组织传播社会理念的途径，是社会产品的营销方式。公民众包的组织形式灵活、直接、自主的特点，对公众极具吸引力，公众在参与公共产品、服务创造的同时也实现了该产品所体现社会理念的传播和推广。

　　（3）从技术支持角度。首先，信息技术的发展促进了公民与政府以及公民之间信息的沟通，政府通过官方微博、网站等公开政务信息，确保了信息的对等性和政府管理的透明性。在信息技术保障下，政府可以通过网络采访、网上直播、征求网上评论和网络互动等方式实现公民众包的过程。只有通过自由平等的分享信息，才能够产生可以实现公众利益最大化的方案。其次，创新性和操作性强的工具降低了公民的生产成本，使得公民能够将创意想法转化为产品。庞大的网络数据库，易于掌握的应用程序和编辑工具、廉价的存储器、数码产品、智能手机等，不仅便于操作，很大程度上也缩短了公民的创造时间，提升公民创新的效率。最后，网络虚拟社区的出现将公民联系到了一起，通过互相协作共同完成公共产品、服务的创造过程。微博、贴吧等虚拟社区不仅是公民互动交流合作创造社会产品的平台，也是用来识别用户需求和疑问的重要渠道。