小型水库长久安全运行管理研究绪论

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　　【题目】小型水库管理体制创新探究
　　【第一章】小型水库长久安全运行管理研究绪论
　　【第二章】小型水库现状及管理问题
　　【3.1 - 3.4】运用“多中心理论”革新小型水库管理机制
　　【3.5】法律约束与政府主导的水库管理
　　【3.6 - 3.7】建立“多中心理论”的水利管理机制
　　【第四章】璧山区水务局水库管理案例分析
　　【结论/参考文献】水库管理中多中心理论的运用研究结论与参考文献

　　第一章 绪论

　　1.1 研究背景及意义

　　水库的主要功能是防洪、灌溉、供水、发电、航运、养殖等[1]-[2],是我国国民经济建设和发展的基础和保障，并发挥着防灾减灾的重要作用[3].我国是水库大国，自新中国成立至今开展了大规模水库建设，截止目前我国共建成各类水库 86353座，其中小型水库 81847 座[4],小型水库所占的比例达到了 95%,小型水库中，小（1）型水库 16484 座，小（2）型水库 65363 座[5].小型水库庞大的数量组成了我国水利工程体系，是解决和改变"农业、农村、农民"问题的重要基础设施，在改善水资源综合利用、促进地方经济发展、提高百姓生产生活条件、构建防汛抗旱减灾体系[6]等方面发挥着十分重要的作用。

　　但是，由于我国小型水库大多建于上世纪 50~70 年代，其特殊的历史时期，经济条件和技术水平有限，修建水库基本是边勘测、边设计、边施工，即所谓的"三边工程"[7]-[9],再加上缺乏安全管理和养护维修，大部分水库超龄服役出现了不同程度的病险问题。先天带病，后天无方，病险严重，导致大量小型水库长期存在安全隐患。在近 60 多年的数据统计中，共有 582 座水库溃坝，其中中型 7 座、小型水库 575 座，小型水库溃坝数占同期总溃坝数的 99%[10].1993 年，青海省沟后水库库容仅为 330 万立方米垮坝，造成下游 300 多人死亡。1995 年湖北省通山县库容仅十几万立方米的小湄港水库垮坝，造成下游死亡 34 人，生命财产损失极大。早期针对小型水库的病险问题基本是"脚痛医脚",没有彻底根除病险隐患。

　　严峻的自然灾害和国家经济的发展要求必须全面彻底的解决小型水库病险问题，2010 年水利部联合财政部颁布《全国小（1）型病险水库除险加固规划》，同时要求各地开展小（2）型病险水库除险加固，并联合开展实施全国小型水库除险加固规划。截止 2015 年年底将全面实施完成 37369 座病险小型水库的除险加固，其中小（1）型 12142 座，小（2）型 25227 座。

　　小型水库即将全面完成病险整治，根除小型水库各结构物的各种历史性问题，排除安全隐患，让小型水库安全运行发挥其功能效益，但是由于小型水库社会关注低、数量多、分布广、分布地点多为偏远的丘陵或山区等特点，导致其在运行管理上有特别的难度。目前小型水库管理模式单一，水行政主管部门一般将其管理范围内的小型水库交由当地政府管理，部分重点小型水库由水库管理单位直接管理。地方政府管理水库能力有限，将水库承包、租凭给个体户养殖增加财政收入，有的水库甚至无人管理。管理人员无专业知识，缺乏对水库的安全巡视、调度运用、日常安全管理和工程维护，在管理水库时主要以自己利益着想，经常与当地农民发生用水矛盾，更严重的是为了追求养殖等利益违规建设影响行洪的设施。这样容易使水库因为运行不当发生病险，甚至溃坝。

　　小型水库的管理问题在所有水利工程的管理中处于最薄弱的环节，引起了国内外广泛关注。2005年，国际大坝委员会提议成立一个研究小型水库管理问题的小坝专业委员会，并在第73届国际大坝委员会执行会议上得到一致通过。我国也加入了小坝专业委员会，积极探讨研究小型水库管理问题。

　　国家水利部和各专家学者高度关注小型水库的安全和管理，进行各方面研究，制定科学的管理对策，水利部更是以文件形式要求深化小型水库管理体制改革。

　　2010年，为指导小型水库安全管理，规范小型水库安全管理工作，确保小型水库工程安全运行，保障人民生命财产安全，水利部特颁布《小型水库安全管理办法》。

　　该办法明确了小型水库的安全管理责任主体、规定了各管理责任主体的管理责任、水库各建筑物应满足的安全运行要求和标准、主管部门管理措施、应急管理的制定和各级水行政主管部门的监督检查等。

　　2011 年中央 1 号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》深入分析新形势下水利的战略地位和作用，明确指导思想，制定目标任务，指出水利是建设现代农业必不可少的基础条件，是发展经济社会无法取代的基础支撑，是改善生态环境必不可分的保障系统，极具公益性、基础性、战略性。促进水利发展改革，不但关系到供水安全、防洪安全、粮食安全，而且关系到国家安全、经济安全、生态安全；不但关系到农业农村发展，而且关系到经济社会全局发展。

　　水利工作处于党和国家事业发展突出位置，要着力加快水利建设，推动水利事业尽快实现跨越式发展。到 2020 年根本上扭转农田水利薄弱局面，加快完成小型病险水库除险加固任务，消除水库安全隐患，恢复兴利库容，提高水资源调控能力；开发市场，合理开发水能资源，大力发展农村小水电，积极建设水电新农村电气化工程，积极开展小水电代燃料生态保护工程，搞好农村水电配套电网改造工程建设；广泛吸引社会资金投资水利，完善水资源管理体制，加快水利工程建设和管理体制改革，健全良性运行机制，对公益性小型水利工程探索社会化和专业化的多种水利工程管理模式[11].

　　因此，为确保小型水库长期的安全运行和保障效益充分发挥，必须重视和加强小型水库的管理。国家水利部、财政部于 2013 年 4 月颁布《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》，全面深入部署小型水利工程管理体制改革工作。

　　2013 年 11 月，水利部发布《关于公布全国深化小型水利工程管理体制改革示范县的通知》，明确规定各地积极开展小型水库管理体制改革试点工作。在各方共同努力及支持下，深化小型水利工程管理体制改革试点工作进展顺利，总体上取得了阶段性成果，已有 14 个省（区、市）和计划单列市拟定了深化小型水利工程管理体制改革实施方案，55 个试点县中已有 41 个出台了实施方案。该举措证明我国正步入全面革新小型水利管理体制改革阶段。

　　2014 年，我国共完成了 1.5 万座小型水库除险加固，并解决了农村 6300 多万人饮水安全问题，2015 年更是小型水库除险加固攻坚之年。我们必须在巩固小型水库除险加固成果的基础上探索管理的改革创新，确保小型水库长久可持续运行。

　　本文把握政策动态，深入贯彻 2015 年全国"两会"提出深化改革开放，激发市场活力和内生动力，推动"大众创业、万众创新",放开市场这只"看不见的手",用好政府这只"看得见的手",并结合当今国内外治理公共事务的新理论"多中心理论",探索创新小型水库的管理机制。

　　多中心理论[12]起源于经济领域对计划经济和市场经济的比较研究，之后在政治行政领域获得进一步发展，并趋向成熟，已成为西方公共管理研究领域的一种新的公共管理模式，成为国际上逐渐关注的公共管理理论[13].小型水库管理机制运用多中心理论，研究政府、社会组织、监督机构等管理主体的内在联系和制约关系，引入政府和市场之外的社会组织，可以打破政府单一管理模式，解决投资主体单一、地方配套无力、投资渠道狭窄、投资结构不合理、监管不到位、管护缺失等管理问题。

　　我国小型水库除险加固工程取得全面成功后，庞大的数量将使其发挥巨大的功能和效益。但是我们要避免重建轻管，一边除险一边出险，缩短小型水库安全运行年限，影响经济建设和生态环境，给水库上下游人民带来灾难。因此我们需要"多中心理论"来建立系统、完善、合理的管理机制，使小型水库长久、良性、可持续的安全运行。

　　1.2 国内外研究现状

　　随着小型水库长年运行所出现的病险越来越多，我国在小型水库病险整治方面积累了大量先进经验。针对如何发现和预防小型水库的安全事故，国内外的专家学者开始研究小型水库的安全隐患、风险评估和安全管理等，证明水库的安全运行管理是水库长期、可持续、高效运行的根本，并提出了水库运行管理上许多创新有效的制度。

　　1.2.1 国外研究现状。

　　欧美等发达国家的水库运行管理机制经历不断的创新改革已经步入良性循环。他们比较突出的体现在：（1）规划、设计等前期阶段，政府和社会高度重视科研工作，科研投入大。如整体规划阶段、专业设计阶段进行科学的研究，投入大量资金、人员[14].（2）公益性水利建设基本由政府投资。（3）政府参与水库管理的职权范围有明确的范围限定和制度规定。比如：美国政府管理的主要对象是水权[15],而对于日常管理中的供水配水，就主要寻求一些民间机构帮助和发挥市场需求的作用。特别是在农村，灌溉公司拥有水权管理主体，一些民间组织负责管理水库的安全运行及供水配水调度，而政府只在宏观调控中起到作用。（4）水库管理更加注重政府的公权力结合民间机构的灵活性。政府大力支持民间组织投资兴建水库，并立法规定民间有权开发利用自身合法管理范围内的资源，利用水库治理水旱灾害和提供生产生活用水等[16].（5）国外较早研究并运用先进的科学管理方法和科学管理技术。比如：BC 省的水电公司加拿大不列颠哥伦比亚省水电局，负责管理该省内 43 座水库的安全，该公司于 1991 年已引入了风险分析和安全管理技术[17].澳大利亚已将风险评估应用到群坝的风险管理实践中[18],获得经济有效的风险降低策略，指导大坝安全管理工作。我国的安全评估和风险评价研究主要针对的是中型水库和大型水库，它们基本都属于相关水利行政部门直接管辖，其管理体制、管理人员较完善，管理、监测设施先进。

　　1.2.2 国内研究现状。

　　国内针对小型水库出现大量的病险及溃坝问题，分析研究了大量的溃坝风险、安全评估，并积累了大量的经验，小型水库病险整治技术更是世界领先，提出了切实可行的除险加固方法和措施，这在小型水库除险加固工程中发挥了巨大作用。

　　但是，重建轻管只是一时解决了水库的质量和功能问题，不能改变长期存在的对小型水库一边除险、一边出险现象。研究表明我国小型水库管理问题中普遍存在管理体制不健全、重建设轻管理、管理模式和技术落后的问题。大量的文献资料针对小型水库管理问题提出的对策办法一般是提高小型水库管理队伍和能力建设、健全小型水库管理制度、创新改革水管体制、加强小型水库调度应用和应急管理工作等。

　　从大坝安全隐患方面研究：李雷、王昭升根据 1954 年到 2003 年水库垮坝统计资料总结出我国小型水库主要安全隐患为防洪能力不足、工程质量差、白蚁危害，提出小型水库安全问题以"预防为主，防治结合",有效开展除险加固，完善管理体制、法规建设及降等报废等[19].彭国灿调查大量小型水库发现其普遍存在建设的基础资料不全、施工科技含量低、维修养护不足及水库的管理机构不健全，导致小型水库存在长期、复杂的安全隐患[20].

　　从溃坝案例方面研究：蒋金平、杨正华统计分析 1980 年到 2006 年间小型水库溃坝数据，赵雪莹、盛金宝统计分析 1990 年后我国溃坝案例，两者研究发现溃坝事故集中于小（2）型，主要原因为洪水漫顶、水库质量标准问题及管理问题，对此建议对小型水库进行定期的安全评估、除险加固并改革管理体制[21].

　　从大坝风险评估方面研究：李君纯、李雷等运用安全度法及对应的判断安全度标准确定大坝风险程度。姜树海、范子武基于 GIS 技术、数值模拟技术，从洪水调度运行角度评估大坝风险[22].麻荣永用模糊风险分析法进行土石坝漫坝和坝体失稳风险研究，建立模糊风险模型，该法适合对土石坝溃坝研究[23].喻蔚然以小型水库风险不确定性建立灰色系统，运用灰色理论，结合随机概率分析方法，编制功能函数，运用一次二阶矩法将风险概率转为一般随机风险概率计算，量化了水库运行风险[24].

　　从病险水库的除险加固方面研究：我国从大量小型水库除险加固工程实践中总结创新了大量质量控制、进度控制、投资控制经验。周鹏敏将劈裂式灌浆用于粘土心墙坝、均质风化料坝、沙土坝、石渣坝等坝型的防渗及加固[25].蔡守华、张展羽结合理想点法和层次分析法，建立优化排序数学模型，确定排序指标及指标权重，来提高投资利用率[26].董胜、姚艳杰以水库运行使用期为时间单位，运用蒙特卡洛法产生随机洪峰系列，计算山区小型水库产生效益概率分布，推出水库除险加固支出性投资分布模式，用等效法推求小型水库除险加固经济决策风险率[27].

　　从管理方面研究：罗兴佐认为农村体制改革及税费改革后集体所有的小型水库没有统一筹措收取费用来保障小型水库管理问题和解决农业需水问题。国家需要采取激励措施激活农村自身拥有的组织资源更好的解决小型农田水利供给体制[28].宋洪远和吴仲斌提出产权制度和管理体制是两个影响农村小型水利设施最本质的因素[29].刘燕舞分析小型水库的困境，其制度困境、组织困境与社会困境为制约小型水利发展的主要困境，制度困境与组织困境只是表面现象，矛盾根本在于我国基本经济制度对于市场和公共事务管理存在不顺和制约，导致了我国小型水利的管理无力[30],致使小型水库作用也被忽略。小型水库管理体制不畅，管理单位的运行机制缺乏灵活性，投入不足导致水利基础设施运营维护陷入困境。市场调节作用低，致使我国水利资产管理有不成熟不完善的运营体制。为了改善中央和地方财政或村社集体的资源在小型水库建设与管理方面的效率要对管理组织、机构构成、人员配置、各级财政资金来源及如何分配和计划、决策、组织、协调、控制等方面进行改革。

　　从运行机制方面研究：宋实、卓汉文建议基层水利单位能建立一个农田水利协会[31],让农民自发的管理小型水库日常运营和灌溉，内部需求自发的优化的配置水资源，从而提高农民的收入，水利灌溉和小型水库管理达到共赢。

　　目前的研究基本是从管理工作本身和工作对象出发[32],而没有分析小型水库管理的管理组织、管理机构的构成、各机构人员的配置和各级财政资金的来源与如何分配内在联系和制约关系[33].农村小型水库涉及主体多样，包括政府、民间资本、社会组织和监督机构。这些投入方和使用方拥有各自的责任和权力，但利益是他们共同追求的，分析他们之间的共同利益和利益矛盾、研究利益与责任、权力的关系可以对小型水库的管理问题提出可行性对策[34].

　　小型水库管理机制结合多中心理论研究是未来发展的趋势，它以政府为主导，允许多个权力中心或服务中心并存，通过相互合作给予公民更多的选择权和更好的服务，激励多个主体主动发挥能动性参与到我国小型水库的管护中，使我国小型水库长久发挥效益。

　　1.3 研究内容与技术路线

　　通过调查小型水库不同时期的社会背景、经济政策，比较分析各个阶段影响小型水库管理因素；搜集大量文献资料和数据，理论上充分证明小型水库管理机制需要改革，寻求一种新的思维和方法；结合自身长达一年的小型水库除险加固和管理方面的实习经历和实地调查访问，深度剖析小型水库管理问题；以典型案例证实小型水库管理机制可运用"多中心理论".在旧的小型水库管理机制即将破除时，研究出一种切实可行的新的管理机制来解决我国小型水库管理存在的管理主体单一、管理制度法规不完善、管护经费短缺、管理人员意识低、投资方式单一、投资结构不合理、资源利用缺乏、监管不到位等问题。

　　1.3.1 研究内容。

　　（1）分析小型水库建设现状、管理现状，并通过对比大中型水库管理机制，结合管理学分析影响小型水库长久安全运行的关键因素，通过研究该因素确定研究方向的准确性和研究的必要性。

　　（2）小型水库是在一个特殊的历史时期建设的，那时的建设程序和技术规范都不成熟，导致后来小型水库的所有权较特殊，有国家、集体和个人三种，研究小型水库的所有权归属，结合市场需求，创新小型水库所有权、使用权、管理权等所有方式，使其适应时代的发展，促使小型水库管理更加完善。

　　（3）小型水库大多建成有半个多世纪，各个小型水库与所处的自然环境、社会环境相结合，已经与当地的经济发展、生态保护息息相关，且各个小型水库拥有自己潜在的资源。研究小型水库潜在的资源，并根据资源将小型水库进行分类和市场化，让部分从公益型转变为可创造经济价值的市场型，推动小型水库的管理机制有序长久运行。

　　（4）根据"多中心理论"原理和实践经验，分析小型水库管理机制运用"多中心理论"的优缺点及使用条件，创新出小型水库新的有效的管理机制，研究出切实有效的方法来约束政府和社会组织，让各方既拥有权力，又相互约束。

　　（5）小型水库的管理机制是否有效和可持续，必须经过长期的监督和考核，建立考核体系，研究考核因素和目标，并严格实施，保障小型水库长久安全运行。

　　1.3.2 技术路线。