运用“多中心理论”革新小型水库管理机制

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　　【题目】小型水库管理体制创新探究
　　【第一章】小型水库长久安全运行管理研究绪论
　　【第二章】小型水库现状及管理问题
　　【3.1 - 3.4】运用“多中心理论”革新小型水库管理机制
　　【3.5】法律约束与政府主导的水库管理
　　【3.6 - 3.7】建立“多中心理论”的水利管理机制
　　【第四章】璧山区水务局水库管理案例分析
　　【结论/参考文献】水库管理中多中心理论的运用研究结论与参考文献

　　第三章 基于"多中心理论"的小型水库管理机制

　　3.1 多中心理论基本原理

　　20 世纪 70 年代，西方国家社会公共事务管理出现"公共地悲剧"[60]、"集体行动困境"、 "搭便车"[61]等治理困境，开始公共事务治理变革，对此大多采取两种应对之策：政府的国有化[62]和市场的私有化。政府管理公共事务往往会出现与社会信息交流不畅和办事低效等问题；而市场基于对利益竞争的最大化。美国印第安纳大学的文森特·奥斯特罗姆（Vincent Ostrom）与埃莉诺·奥斯特罗姆（ ElinorOstrom）夫妇广泛研究公共事务治理，并在此基础上，发现除了政府与市场之外还有另一个方式的存在：公共事务内部关系的自我组织治理（如在社区服务中，除了政府以及市场化方式提供的服务以外，社区居民完全可以自发的组织进行自我管理[63],更好地避免规避责任、搭便车或其他机会主义行为的情况发生，更好地发挥效益），进而提出"多中心"[64]的治理理论。"多中心"一词不仅仅对公共物品和公共事务的管理模式[65],更是一种思维方式和价值观念[66]的体现。多中心理论是以公共管理、政治学与公共政策领域为学术背景，但这一理论提出不局限于一个领域而是要跨学科的，其理论的内涵、实质、影响[67]远远超出其学术背景所及的领域，它汲取了其他社会科学的相关理念，同时也为众多的社会科学的发展提供了独特的理论视角。

　　"多中心理论"打破了原先对于公共事务的管理只有政府一个中心的束缚，政府、市场与社会共同参与社会公共事务管理。西方在社会管理领域中流行以社会为中心的公民社会理论与以国家为中心的法团主义理论，两者都强调单中心模式的社会管理，而"多中心"理论形成了一个由多中心而构成的管理网络，不再争论"分权"、"集权".

　　"多中心理论"下政府不是无权了，而须转变自身角色，承担不同任务。政府不再为单一主体，实施对公共资源的完全支配以及对社会公共事务全盘管理，但"多中心理论"也不能限制政府在社会公共事务管理中的作用，政府将转变角色和管理方式。

　　"多中心理论"主张权力的多样化和分散化[68],反对权力的垄断和集中化，存在多个组织体制分配权力。它用多重权力管理公共事务的方式取代了传统的一个部门完成一件事情的模式。这种看似重复和紊乱的管理体系，事实上却兼具高效性、竞争性和活力。因为，公共事务关系着政府、社会及市场各个方面，一个部门全权管理会影响其他利益者对公共事务的参与，而采取多个具有不同权力的权力中心来分配公共事务管理职责和范围，通过相互合作、竞争、协商，使公共事务管理具有全面性，利益相关者同时发挥各自的作用,而政府靠命令统一执行是无法实现其效果的。"多中心理论"其理论框架： 一是强调治理主体的多元性[70]
,包括公共机构、私人机构[71]或公共机构和私人机构的合作；二是强调参与及组织自发性，多中心理论强调管理对象内部受益者的参与，通过内部需求自发产生非政府机构，并用对话形式达成一致，弥补政府管理失调和不足；三是强调管理方式和手段的多样，除了采用传统公共管理的政府制手段之外，还可采用新的管理方法和技术，以提高效率，更好地对公共服务和公共事务进行控制和引导；四是将公共事务的良性运行作为管理的核心内容，"多中心"理论存在于地方、国家、全球各个层次之内[72],但不同层次及同一层次不同的管理组织都将公共事务的良性运行作为管理的核心，以提高公共事务功能效益的发挥。

　　我国已进入社会管理创新时期[73],改革开放以来随着国家的发展，经济体制改革使我国的社会结构发生很大变化[74],利益格局进行着深刻的调整[75],人们的思想观念、意识素质发生了巨大的变化[76],使社会管理问题纷繁复杂。我国学者在研究公共管理事务时开始各个领域大量引入"多中心理论",如：社会组织参与社区管理与服务、公共危机治理、农村公共物品供给问题、图书馆管理、跨界水污染治理等等。

　　3.2 运用"多中心理论"革新小型水库管理机制

　　我国小型水库在 2015 年全面翻新后，将会为我国的经济建设发挥巨大的效益，但要保证其长久可持续的发挥功能和效益，必须调整管理模式，改革管理方式，创新出具有活力且能自发的良性运行的管理机制。深入研究"多中心理论"的基本理论和实践经验，分析小型水库的性质特点，分析研究"多中心理论"运用于小型水库管理机制的可行性，预测可能面临的问题，最终达到解决小型水库管理所面临的各种现实问题和矛盾。

　　3.2.1 运用"多中心理论"解决管理难题。

　　小型水库管理问题是国内外水库管理的难题，其数量多、分布广的特点，使政府管理难度加大，政府的人力、物力、财力有限，难以满足所有的小型水库管理需求。迫于上级的压力和自身能力的有限，小型水库的主管单位在其管理上就只能按照上级指示对重点或方便管理的小型水库实施具体管理措施，而对于偏远、上级不关注的小型水库就只能基本满足水库不发生事故或溃坝等要求。而"多中心理论"的运用将会有多个权力中心，市场、社会组织或个人都可得到相应的权力去参与小型水库的管理。这样政府可以转变角色，主要引导或监督其他组织对小型水库的管理即可。其他组织的来源可以是水库周边的农民、需水者、旅游开发企业、志愿者或小型水库科研人员等等组成，他们直接或间接的跟小型水库有着利益关系，这种利益关系可以驱动他们自发的管理好小型水库，使他们利益更大化。市场这只"无形的手",可以转变小型水库公益性的特点，让其被社会关注度提高，市场的需求将会让小型水库的资源得到开发，加大小型水库资源开发的竞争性，在竞争中提高小型水库的管理，使其更加科学化。"多中心理论"在其它公共事务中的实践也可为小型水库的管理提供经验。

　　3.2.2 运用"多中心理论"优化调解"责、权、利"矛盾。

　　小型水库由政府垄断管理，"责、权、利"被政府独掌，小型水库的公益性对其非政府人员或机构成为了无意型，解决百姓生活生产需水发生问题时更是让小型水库成为政府和非政府的矛盾点。"多中心理论"要求多个权力中心，将政府大权分解给多个小型水库的利益相关者，如农民、用水协会、环境保护志愿者、科研人员等等。他们拥有小型水库各方面的权力，并分别对小型水库各方面进行管理监督。这些权力拥有者将争取自身利益，加大对小型水库的开发，利于小型水库可持续利用，因此他们将共同为小型水库承担责任。除了共同承担小型水库的责任，他们还拥有自身责任和相互监督的责任。在政府的主导下，各个权力中心优化分解小型水库的"责、权、利",让各方"用权力，夺取利益"、"用责任，维护利益"、"以责任，履行权力",最终让小型水库良性运行。

　　3.2.3 运用"多中心理论"的优点。

　　（1）打破"单中心"的政府统治模式。

　　"多中心理论"的运用将打破"单中心"的政府统治模式，实现管理主体和权力中心的多元化，让政府、市场和社会共同参与小型水库整治管理，构建三维框架，反对权力垄断和集中化，让各方相互竞争，相互监督，"责任互担、权力共有、利益同享"促进小型水库功能效益的发挥。根除小型水库从建设至今完全实行政府上下层管理模式，解放管理的独裁性，促进各管理机构完善管理体系，调动管理工作人员积极性，提高创新意识，健全监督考核。

　　（2）弥补政府、市场和社会的调控协调。

　　"多中心理论"的理论核心是"多中心",提倡多个权力中心和组织机构管理公共事务，支持权力分散。这样既加强多个组织对公共事务的参与积极性，更提高各方的互动，更加要求各方加强调控协调遏制矛盾发生。小型水库由于社会关注低，社会参与少，导致小型水库的当地政府与社会沟通不足，两者之间矛盾突出，"多中心理论"将权力分散，让各方面对矛盾都有权主动化解，增强政府、市场和社会的调控协调，促进管理和谐。

　　（3）提高小型水库管理效率和活力。

　　"多中心理论"的运用将使更多的组织或个人有权参与公共事务的管理，这些组织一般是由受益者、志愿者、科研人员或社会上关注该公共事务较高的人组成，他们对于管理充满热情和积极性，发现和处理问题更加快速和灵活，而政府在处理公共事务的问题上有程序性和制度性的弊端，提高小型水库管理效率。

　　（4）促进民主性及提升民间组织效力。

　　"多中心理论"的运用将集中社会力量，构建民间组织，充分发挥社会资源，吸纳社会上的精英代表广大人民群众，给群众更多发言权，全面体现了民主性。

　　社会组织的依法建立，有着非政府性、非党派性及非营利性，志愿性强，了解社会问题本质，可及时有效灵活的处理，更加提升了我国的社会民间组织力量。

　　3.2.4 运用"多中心理论"的条件。

　　（1）利益相关者多元化。

　　"多中心理论"意味着对于公共事务有着多个权力中心，但是各个权力中心都必须与该公共事务有着利益关系，利益是作为公共事务和非政府组织的纽带，没有利益关系无法确认该权力中心对于公共事务所分担的责任、权力、义务及其大小。政府对于公共事务有规划、监督、控制及管理的职能职权，而非政府的社会组织应该拥有使用权、受益权、经营权、管理权或关系到自身利益安危的保护权等等。针对小型水库，与其相关利益者除政府外包括农民、下游城镇百姓、科研单位及人员、环保主义者、小型水库开发企业等等，这些都对小型水库有着千丝万缕的利益关系，并且十分关注小型水库是否安全运行，因此由他们组成一个或多个社会组织，并将"多中心理论"运用，会让小型水库长久可持续的安全运行。

　　（2）主体的相对独立性。

　　运用"多中心理论"所产生的非政府组织是公共事务运行或发展内在所需而自主组织、自主建立的，这些组织围绕着公共事务治理特定问题，必须让其具有独立性和自主性。政府对于这些组织应该让其拥有自身的特权，特别是发表言论和行使自我意见的权力，减少政府的干预，加强社会组织的自主能动性，这样社会组织的存在才具有实际运用价值。

　　（3）社会组织的依法成立。

　　社会组织的构建要利于小型水库的管理，政府需对社会组织的构建加以限制，首先社会组织必须依法建立，符合法律程序和规定，并且与现行的管理体制相契合；其次社会组织应该承接政府部分转移职能，有效弥补政府管理上的空白；最后社会组织自身的体系和制度完善，组织内部运行协调有序，人员引进有效有保障，资金问题可解决，政府的扶持较大。

　　（4）信息公开透明。

　　政府和社会组织在小型水库管理过程中，双方应该信息共享，相互交换各自掌握的最新动态，促进管理协调；管理过程中遇到问题应公开透明，双方不得隐瞒问题，耽误解决处理问题时间，特别对于突发紧急事故，双方及时有效的了解情况，才能以最快的速度处理突发事故。

　　（5）监督考核体制健全。

　　运用"多中心理论"所构建的社会组织是否有效参与小型水库管理，是否与政府单位的管理相冲突，是否服从政府单位的协调行动，这些都直接影响小型水库的长久运行。建立监督考核体制就是解决以上问题，让"多中心理论"的运用适应小型水库管理需求。

　　3.2.5 运用"多中心理论"的功能。

　　（1）"多中心理论"调和小型水库管理矛盾。

　　小型水库作为我国的公共资源和财产，分布于全国每个区县，且区县拥有对小型水库的自主管理权。因此各区县对小型水库的管理模式各异，但是都面临着区县水利部门、水库所在地当地政府、水库运行管理单位、当地百姓等各方对小型水库"责、权、利"的争执和矛盾，且市场对小型水库的开发较少，即便其被市场开发也多受政府的限制。"多中心理论"就是改变传统小型水库管理单一模式，引入市场、社会组织、其他非水利部门甚至私人参与管理，打破以往仅有各级政府部门管理死循环，激活小型水库内在的价值。

　　（2）"多中心理论"实践小型水库管理功能。

　　自 20 世纪 70 年代文森特·奥斯特罗姆（ Vincent Ostrom） 与埃莉诺·奥斯特罗姆（ Elinor Ostrom）夫妇提出"多中心理论"至今，"多中心理论"在治理公共管理事务已有很成熟的理论基础和实践基础。我国学者在很多公共事务管理领域也开始大量引入研究"多中心理论",如：社会组织参与社区管理与服务、公共危机治理、农村公共物品供给问题、图书馆管理、跨界水污染治理等等。这些也为小型水库的管理机制研究提供了可行性证明。

　　小型水库的公共特性，且具有被市场开发潜力，引入第三方（如地方民众组织、非政府部门）参与管理更加合理，符合"多中心理论"的运用条件，再加上小型水库所处的新形势，迫不及待需要创新管理机制。

　　3.2.6 运用"多中心理论"可能面对的问题。

　　（1）"多中心"变为"无中心".

　　"多中心理论"构建了多个权力中心，但是这多个权力中心要有一个中心目标，达到有效管理小型水库的目的，而不是"无中心",各个权力中心以自我利益为主，相互推诿各自的负担和责任，造成管理混乱和无序。因此政府应该发挥主导性，让非政府组织自发的向着共同治理目标。

　　（2）政府对社会组织干预过大。

　　一些政府官员的腐败，唯利是图，将社会组织的权力剥夺，让社会组织成为政府的傀儡，不断干预社会组织的职能权力，让社会组织的成立形同虚设；一些政府不愿权力分割，掌握着垄断和集中化的权力，这样自己在利益分配上更加有权，导致社会组织的运营被干预，处理问题困难重重。

　　（3）社会组织自身能力限制。

　　社会组织的构建毕竟是自发的，其人力、物力、财力有限，机构组建的合理性及组建后是否能正常运营也需要各种因素积极配合。因此社会组织自身能力的限制将最终决定其是否能参与小型水库管理和服务。

　　3.3 小型水库分类

　　小型水库自二十世纪中期全国各地集体投资、义务投劳建成到目前已经历了大半个世纪，在这期间水库的各种水文因素与其周边环境的各种地理因素、气象因素相互影响、相互作用，逐渐变化，现已产生"水库效应".它现在所发挥的功能及作用已远远超出"灌溉、防洪"等建设初期的目的，甚至有些小型水库所具有的功能效用在其所处的位置与人们的日常生活息息相关。而目前小型水库不论其所发挥的功能作用如何就只有按其库容大小或筑坝材料分为"小（2）型水库"、"小（1）型水库"、"均质土坝"、"土石坝"等。小型水库按照现在的单一归类，所体现的功能基本是公益性，政府在制定其管理的制度法规也就统一制定，让其有特殊功能的水库没有根据其功能加以管理，所制定的法规也很难让市场有序介入，让小型水库的资源开发被限制，并使其缺乏社会的关注，让其他更具实力的管理和开发小型水库的机构、组织或个人无机会。小型水库管理靠自身资源的开发推动其进入良性循环运行将利于小型水库自身长久的安全运行，让社会收益，推动我国的经济建设。这也结合了文章的主体"多中心理论",让小型水库脱离政府的全权管理，引入其他管理组织、机构或个人。

　　将小型水库根据其主要功能效益和潜在的资源价值分类，并根据分类重点开发小型水库所属类型的资源价值，引入市场机制，让市场的竞争机制将小型水库利益充分展现，使其在利益的驱动下被管理。市场的驱动还将激励管理主体研究小型水库的管理方法和手段，加入更加科学现代化的管理理念。"谁管理，谁有权，谁获利",管理水库的组织、机构或个人将会把小型水库管理放在第一位，充分让小型水库发挥效益。这样会有效解决上文所述的小型水库的管理责任主体不明、管理人员不到位，管理经费缺乏，日常维护丢失及管理器械的购买等问题。

　　本文将小型水库按照其所具有的功能效益和潜在的资源价值分为现代农业型水库、安全饮水型水库、环境型水库、景观型水库。现代农业型水库是水库下游或周边有大面积的农业用地，水库主要为现代农业提供灌溉用水，防洪抗旱，保证农业生产，为现代农业服务。安全饮水型水库是水库被作为城镇居民饮用水水源，为城镇居民的生活用水提供保障，当然水库库区内的水质要求就将特别严格。

　　环境型水库是水库周围无其他水源，水库在防止荒漠化、水土保持等生态问题或自然景观中发挥重要作用，为其周围植被提供生长用水的水库。景观型水库是水库为美化城市，给城市增添景色，为城市景观建设做出贡献，或是在旅游开发中作为游湖玩水的水库。政府机构应该实地调查、市场问卷分析制定出统一的分类标准。

　　3.4 多个权力主体分析

　　3.4.1 政府。

　　（1）利益诉求。

　　政府成立是依靠整个社会公众的认可和支持，政府是社会公众的代表，政府利益代表的是公共利益。政府应该以自由、民主、平等、保障人权为原则，以公共利益作为最根本的利益诉求，致力于解决人民、社会、国内国际各种问题。小型水库是农业、农村、农民重要基础设施，政府应利用专项资金以及社会资金，对病险水库进行整治，改革创新水库管理模式，促使水库长久安全运行。实现政府对小型水库的最大利益诉求，抵御自然灾害以保障粮食稳产，提高农民收入，促进现代农业发展，保障农村用水安全，维护生态环境，为我国经济建设奠定基础。

　　（2）权力所有。

　　运用"多中心理论"建立的管理机制，政府是权力最大者，它有权允许、控制其他权力中心进入管理体系。这主要是因为政府所拥有的权力包括法律法规、政策规划、组织实施，用法律、制度及组织等权力来实现自身对小型水库的管理。

　　通过法律法规可体现政府对小型水库管理的权威性。政府可通过各种法律法规，执行对政府和非政府行为的控制，决定社会组织是否可参与小型水库管理，划分权力，分配各方职能职责；规范水库在筹资建设、运营管理等环节的标准性和合法性；促进小型水库的产权改革，适应市场需求，扩宽投融资渠道；完善资金管理，确定投资贷款的降息补贴等优惠政策等。

　　政策规划是政府落实小型水库建设管理的重要手段和工具。政府所出台的各项政策是对法律法规扩充，且更加灵活和有效，具有激励性。如在小型水库的建设方面政府可建立投融资平台，允许社会投资，提供贷款优惠；对小型水库运行管理可采取承包、租凭、股份合作制、拍卖等方式获得产权和管理权等等，这些政策极大的鼓励和扶持社会参与小型水库的建设管理。

　　政府从上到下的有效组织才得以实现发挥广大人民群众的作用，完成对小型水库的管理。政府的人力、物力、财力是有限的，政府在小型水库管理中必须扮演组织协调的主角，充分发动社会群众，调动群众积极性，进行资源整合配置，引导社会各界力量发挥作用和优势，小型水库管理才会有效。 政府还应协调平衡好与非政府的关系，起到桥梁和润滑剂作用，利用多中心理论让小型水库管理良性循环。

　　（3）职能职责。

　　参与小型水库管理的政府部门主要有水利局、发改委、财政局、国土局、林业局、农业局等等，这里主要介绍水利部相关职能职责。中央政府对全国的小型水库统一领导并组织建设和管理工作[76],包括总体规划编制，拟定建设标准、管理标准，承担主要投资，监督地方政府开展小型水库新建、除险加固、运行管理等工作。省级和市级政府主要对本行政区域内的小型水库负责，主要负责项目审核[77]、资金配套、工程验收以及监督考核辖区内县级政府对小型水库的管理等。

　　县级政府对小型水库的建设和管理是主要的组织者及管理者，负责组织相关部门编制小型水库新建、除险加固总体规划，组织水库的建设[78]和管理工作。乡镇政府一般履行本乡镇范围内的小型水库管理。上级政府对下级政府赋有协调、监督、指挥的义务。

　　3.4.2 社会组织。

　　（1）社会组织的产生。

　　小型水库根据上文所述划分种类后，不同类型就会有不同的开发方式，甚至是某种开发项目的重要基础保障，如现代农业开发、农村安全饮水，没有小型水库作为水源，其项目是难以实施的。小型水库也就会直接进入项目开发设计中，也就有不同的开发组织、机构或个人需要拥有小型水库的管理、使用权，小型水库的水行政主管单位如果不将小型水库的管理使用权释放给参与小型水库相关项目的开发者，不仅会影响其项目的开发，还会就小型水库的管理使用权产生矛盾。

　　相反，小型水库的水行政主管单位释放管理权，将其日常的运行管理交给小型水库参与的市场开发者，这将促进其项目市场化开发，使开发者拥有更加自主的使用权，项目得到效益，进而激励开发者对小型水库进行管理；相反如果小型水库管理有问题，与其相关项目就会亏损，这是市场开发者不能接受的。因此引入对其小型水库资源开发受益的社会组织对小型水库进行管理将会使小型水库的管理和开发项目得到双赢。小型水库周边农民、投资商、下游城镇居民、志愿者、用水协会及科研人员都是属于小型水库管理内部组织，事关小型水库的管理、使用，由他们组成社会组织参与小型水库管理可提高管理效率，促进管理机制良性循环。

　　"如何引入社会组织，如何监管这些社会组织？"这也是小型水库水行政主管单位深思的问题。水行政主管单位根据小型水库参与的项目或对其周边影响较大的因素，有两种引入社会组织的方式：一种是让需求者或受益者，自发的组成一个社会组织，该社会组织建立一个完善的管理体系，组织管理人员，经水行政主管单位培训合格，拥有小型水库管理使用权；另一种是水行政主管单位建立一个社会组织，完善制度体系，选择与小型水库开发相关的社会人员成为该机构人员，并对其人员进行培训。但是该社会组织是否满足小型水库的管理需要，管理方式能否良性运转，都需要水行政主管单位建立完善系统的监督管理体制和考核标准。

　　（2）利益诉求。

　　从社会组织的组成看主要有逐利和公益两种类型，农民、开发商等是属于前者，他们对小型水库的利益诉求是经济利益最大化，对于建设小型水库周期短、造价低、投资省，对于管理小型水库通过灌溉、发电、养殖、开发旅游，都可获得可观的利润。小型水库通过作为乡村旅游、农家乐、房地产的附属产业，不仅有利的支持主业，增加农民收入，而且优化生态环境、改善乡村风貌、提高居住环境，这些也刺激加强小型水库管理。但是政府在引进这些社会组织时需要强化小型水库公益性引导，保证小型水库在资源被开发的同时服务于大众。

　　下游城镇居民、志愿者、用水协会及科研人员等社会组织具有公益性、非营利性、非政府性、自愿性及独立性，他们以保护水资源、保护生态环境、促进水库资源价值开发、促进经济发展等公共利益为利益诉求。政府应该尊重各方的利益诉求，通过利益诉求作为引力，促使多个权力中心保证小型水库运行管理的可持续性。

　　（3）权力所有。

　　社会组织掌握着水库管理的重要资源，可为水库管理提供直接的人力、物力、财力，政府通过正确的引导让社会组织有序、合理的拥有使用权、管理权、经营权，缓解水库管理压力，促进多方受利获益。社会组织还拥有丰厚的社会资源，为了生态环境、村容村貌、世代传承的文化，他们可积极、有效的组织开展管理活动，并且弥补法律法规的缺失。社会组织是小型水库管理的内部动力，能吸引各类管理主体，给小型水库管理带来经济和人力支持。

　　（4）职能职责。

　　政府通过对社会组织的培训可让其获得管理专业知识和安全防患意识，可独立对小型水库实施专业化管理。社会组织拥有自我组织、自筹资金、自我管理的职能，通过合作互助、自我服务，实现组织成员对小型水库的日常运行管理和维护。

　　社会组织有责任不断提高内部管理，健全管理制度、训练内部人才，内部管理不断规范化、科学化。社会组织还有服从政府的规划、监督、考核的义务。