土地财政在城镇化和产业结构中的作用绪论

　　第1章绪论

　　1.1背景与意义

　　土地财政,又称第二财政,一般是指地方政府通过土地运作获得收入的财政形式。纵观世界发展史,在城镇发展和工业化过程中,各国都会普遍出现对土地的大量需求,例如第一次工业革命期间英国的“圈地运动”等,都是在生产力发展之下市场机制推动的结果。但这与中国近二十年来出现的“土地财政”现象不尽相同。由于在事权与财权的分配上存在着中央与地方的不均衡性以及地方性支出大幅上升等原因,土地相关收入就成为地方政府弥补财政收入不足的重要方式之一,土地财政收入成为了地方财政的重要支撑。

　　二十世纪九十年代以来,我国各项现代化事业发展迅速,城镇化进程不断加快,成为经济增长的主要推动力,这其中土地财政功不可没。但随着土地资源日益稀缺和土地财政规模的膨胀,其中衍生的问题也不容忽视。各地“地王”频繁涌现,房价不断攀升,城镇拆迀问题愈演愈烈,地方债务迅速增长,这些现象都与土地财政问题有着千丝万缕的联系,也引起全国上下的广泛关注与讨论。从理论角度出发,作为转型期的一种社会经济现象,土地财政是具有时代意义的学术问题,值得进行深层次的思考和研究。

　　1.2研究内容

　　本文将以土地财政为研究基本点,研究土地财政对城镇化和产业结构的作用与影响。土地财政扩大了我国的城镇规模,推动了城镇化进程,为城镇基础设施建设提供了大量资金,带来了日新月异的城镇新貌。但是在土地财政背景下的城镇化是否存在问题,是本文将要研究的一个方向。

　　另一方面,土地财政对产业结构也有显着的影响。首先,土地财政推动了城镇发展,城镇化进程推动了房地产市场的火热,促进了房地产业等相关行业的繁荣,第三产业实现了增加值和比重的双重增长,但是第三产业内部结构是否合理尚值得讨论。其次,在对第二产业,尤其是工业的作用上,土地财政带来了工业用地和大量进城务工的劳动力,为工业现代化提供了基础条件,但又在推高地价的同时加重了工业的生产成本,制约工业的进一步发展。另外,土地财政推动了城镇化进程,是否也会对工业产生间接作用,土地财政对工业宄竟是推动还是阻碍,还有待研究考证。

　　综上所述,本文主要从土地财政背景下的城镇化与产业结构发展的角度,通过深入考察土地财政的作用与影响,并通过理论和实证分析,解释土地财政与其的关系。

　　1.3文献综述

　　1.3.1国内现状研究

　　中国土地财政问题是二元土地制度的产物,是根植于中国经济社会发展与转型时期的特殊现象。关于土地财政展幵研宄的文献很多,仅本文选自的研究议题而言,仍有不少相关文献。

　　针对国内土地财政与城镇化之间关系的研宄,大量学者在土地财政为城镇化进程的作用方面取得了不少成果。在实地调查的基础上,国务院发展研究中心土地课题组(2005)提出目前的城镇化是政府主导下的城镇外延性扩张,新一轮的城镇扩张依赖于以土地抵押贷款为核心的银行信贷资金,地方金融风险加剧。世界银行城镇化与土地制度改革课题组(2005)对中国工业化、城镇化的现状进行了分析,提出土地制度的滞后引发了发展过程中的一系列问题。刘守英(2011)分析了全国性的城镇化发展模式,指出目前中国推动城镇化主要靠土地出让和土地抵押贷款的形式来获得资金和土地资源,认为只有改变中国城镇化的动力机制,才能从根源上解决土地财政问题。中国经济增长前沿课题组(2011)通过数量分析指出土地财政改变了贴现路径,虽然加快了城镇化进程,但超前的土地城镇化未能与人口城镇化同步,劳动力不足反而稀释了原本的城镇集聚效应,不利于城镇的可持续发展。熊柴和高宏(2012)通过实证研究证实了在财政分权之下,地方政府对土地财政的依赖性与人口城镇化和空间城镇化的不协调性有显着相关性。针对人口与空间城镇化不协调的问题,陶然、曹广忠(2013)提出了对农村土地市场进行市场化改革,引入财产税等增加地方财政收入等建议,只有土地、财税、户籍等制度“三管齐下”,才能解决土地财政膨胀带来的负面效应。王玉波(2013)研宄了土地财政对城镇化的正面作用和负面影响,指出通过大规模土地出让,土地财政为城镇经济增长和基础设施建设提供了资源和空间,但是在城镇扩张过程中,土地利用粗放、农民权益受损、金融风险上升等问题反过来又限制了城镇的可持续发展。

　　关于土地财政对产业结构的影响,学者的研究主要集中在工业和房地产业方面。蒋省三等(2007)就土地问题深入各省市进行实地调研,结果显示土地虽然推动了工业化的发展,地方性的招商引资演变为低工业用地的恶性竞争,也滋生了土地投机现象。曹广忠等(2007)从土地财政角度初步评估了税收的可持续增长问题,过度工业化与房地产业化将成为土地财政背景下的产业结构形态。张双长和李稻葵(2010)从土地财政与房地产价格相关性的角度出发,通过实证研宄得出在其他条件相同的条件下,地方政府对土地财政的依赖程度与地方房价呈正比,房地产业的繁荣与地方财政息息相关。刘志彪(2010)中肯地评价了土地财政的历史作用,提出在土地财政改革的基础上,以城镇化推动产业结构升级。陈志勇和陈莉莉(2011)通过实证分析发现地方政府通过发展房地产业来推动土地出让收入和相关税收收入的增长,从而导致产业结构在非市场需求因素下改变。

　　郭志勇和顾乃华(2013)在研究了我国财政体制变迁的基础上,提出作为土地的所有者和供应者,地方政府会倾向于发展有利于增加地方财政收入的房地产业等服务业,导致我国城镇化和产业结构虚高。

　　1.3.2国外现状研究

　　国外方面则主要集中于完善财产税理论和土地管理制度。Tiebout(1956)建立的地方公共产品供给模型奠定了地方财政竞争理论的基础。由于“用脚投票”的存在,财产税具有无可比拟的区域性和稳定性的特征,对土地、房产等供给弹性较弱的财产征税,不仅能够满足地方政府财政需要,也能避免地方保护主义,因此将财政税划分为地方税是有益且具有长远稳定性的。Netzer (1966)指出财产税已成为美国公共财政收入的主要来源,但还需要提高税收的公平与效率水平。Hoyt (1990)针对资本与居民流动、地方公共支出的研究,证实了财产税‘作为地方主体税种的正确性。2008年金融危机后,财产税税收收入减少,由于财产税是地方政府收入的重要来源,不少学者研宄了住宅价格与税收之间的关系。Lutz (2008)研究了房价和财产税之间的相关关系,发现房价变化对财产税税收收入并不产生即时影响,因此当时税收收入减少主要是来自宏观经济的影响。

　　1.3.3小结

　　结合国外的研宄成果,国外土地财政发展的历史经验值得借鉴,也为我国提供了土地财政改革方向。但由于处于不同的历史发展阶段,且发达国家的土地管理制度和财税体系与我国存在众多不同,其研宄成果尚不能直接应用到我国具体实践中。从国内研宄角度来看,由于近年来房价的飙升和房地产市场的火热,也促使研究多集中于房地产业上;而土地财政对工业影响分析基本在2007年之前,但是2007年之后,国家要求工业用地幵始采用招拍挂的方式进行出让,工业用地价格上涨,土地财政对工业的作用发生明显改变。在对城镇化的作用机制上,学术界普遍认为土地财政推动下的城镇化,虽然从城镇面积和设施建设上有了显着提高,但是就城镇化的内涵而言,还存在众多问题和风险。综合而言,目前己有关于土地财政的大量研宄,但鲜有文献深入探讨土地财政与城镇发展、产业结构演进之间的关系和联动传导机制,以及土地财政对工业的正负作用。

　　1.4创新与不足

　　本文拟在土地财政的背景下,针对土地财政对城镇化和产业结构的影响进行分析,不再割裂地看待土地财政对两者的影响,并通过理论和实证研究,归纳出土地财政影响城镇化和产业结构的路径和方式。在衡量土地财政上,不以单一的土地财政规模来评价,而是釆用更具综合性的土地价格作为土地财政的衡量指标,并通过构建辅助模型,计算土地财政影响下的城镇化率拟合值,分析土地财政对工业产生的直接与间接影响,更加全面地一分为二地分析土地财政的影响。

　　本文的不足之处在于鉴于数据的可得性和真实性,无法对工业内部结构再进一步地划分,难以在土地财政对工业影响上,如新兴产业、传统工业等,进行更为细致的研究。

　　1.5文章结构

　　围绕本文的研宄框架,全文由六章构成,第一章主要介绍文章研宄的背景和方向,并对已有的相关文献进行整理概述;第二章从我国土地制度、财税制度、农村土地产权制度和地方债务四个方面阐述了土地财政产生的现实背景;第三章从我国国情出发,并以上海市、安徽省作为典型案例,具体研究土地财政的现状与发展,分析了土地财政正负效应;第四章讨论了目前中国的城镇发展状况和产业结构状况,分析了在土地财政的作用下,城镇化进程与产业结构状况呈现非正常发展态势的原因。土地财政推动了土地城镇化,却在推高地价、房价的同时,阻碍了人口同步城镇化,也造成房地产业占第三产业比重过高,工业成本大幅提髙,工业发展困难的现象;第五章根据土地财政影响城镇化和产业结构的路径,采用1999年至2011年的全国31各省市的面板数据,分析了土地财政与产业结构、城镇化之间的关系;第六章根据理论和实证分析,进行文章总结,提出在具体国情和充分调研基础上以财产税为方向的改革是土地财政未来转变和发展的重点等建议。文章的基本框架如下图: