完善我国环境保护公众参与制度的建议

　　第五章 完善我国环境保护公众参与制度的建议

　　本章针对我国环境保护公众参与制度中现实存在的上述问题，在借鉴外国的先进法律制度基础之上，以我国最新的与环境公众参与制度相关的法律法规为蓝本，提出了一些具体的改进和完善建议。可以说，之前的研究、对比和总结都是理论上的准备，最终的目的是据此提出具体的、可行的、有实际意义的建议，尽快建立并完善我国的环境保护公众参与制度，以对我国的环境保护工作做出具体的影响和贡献。

　　5.1 在环境立法中强化公众参与的内容

　　环境立法是一国使用公权力进行环境保护的依据，因此环境立法的地位是基础性的、前提性的。从我国来看，目前我国的环境立法在世界范围内并不能称之为先进，甚至于在个别环境立法的分支领域还存在空白或缺陷，亟待于得到发展和完善。从本论文的出发点来看，仅在此对于环境立法中关于公众参与的内容进行分析和完善，希望能抛砖引玉，促进环境立法的进一步发展。

　　5.1.1 确立环境立法的公众参与基本原则

　　从实际意义上讲，环境立法更加应该注重“至下而上的公众参与”，这是因为在中国的立法中，“自上而下的政府主导”在实践中有过之而无不及——环境立法更是如此。针对这一现状，当前最重要的任务就是要修正立法理念，将政府主导与公众参与相结合，甚至为环境立法中最终实现公民主导而做必要的铺垫和努力。“在环境立法中必须要看到公众智慧的惊人力量，并且要善于借势而上，有所作为。善法和恶法之区分并不在于民众本身，而是最终在于立法者和执法者是否最大限度的接近民意。”，总之，要更加强调在环境立法中“公众参与”的重要地位。从一些正能量的环境案例中可以看到，政府与基层民意形成良性互动对于环境问题的解决和处理是有利的，圆明园湖底防渗工程最终停工、厦门 PX 项目终究迁移、北京六里屯垃圾焚烧发电厂停建并被撤销等案例，无一不渗透着民意的巨大推动力量。然而在这些成功案例背后，在我国环境立法中，公众参与原则并没有得到确立和实践，使得公民在面临更多的环境问题时，往往力不从心，诉诸无门。虽然公众在环境保护意识上的水平不一这一因素制约着公众参与原则在实践中推进，但是根本上讲，这并不能成为拒绝环境公众参与原则入法的理由，只有在法律中尽快设置公众参与环境立法的可行性途径，才能让整个社会在面临环境问题时拧成一股绳，自觉遵守自己制定的环境法律法规。“在极端情形下，中国的弱势群众当然不能依赖自身的理想表达出立法者们应当汲取的答案。沟通渠道和民意阐释常常成为‘操控’和‘运作’的对象，使它们发生异化，最终遮蔽客观的真相。”

　　从法学理论上讲，环境保护方面的公众参与，是公民法律意义上的权利。《人类环境宣言》中明确指出：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善当代和未来的世世代代的环境责任”。因此，要实现环境立法科学的目标，就必须在环境立法中充分发扬民主，在每一个环境法律法规条文中都充分汲取公众参与和基层民意的养分，在实践中将环境公众参与作为环境立法的基本原则，才能确保环境法治环境的净化和发展。

　　5.1.2 扩大参加环境立法公众的范围

　　虽然从严格意义上讲，我们所希望的公众参与的方式是每个人都实现终极意义上的真正参与，真正保护每个人应该被保护的环境权益，但是，在中国社会，政府这一高度组织化的机构面临的个体太过庞大，如果将每一个人的环境意见和问题都逐一解决，现在这还是不现实的。因此，目前来看，社会团体作为一种组织性的力量则与个人力量相比显得更为强大，并且已经为立法所接受，并且在表达集体环境利益、参与环境政治影响等方面与个人的环境希望相比，当然具有不可替代的优越性。由于社团在影响力、经济力量、信息收集和整合等方面可以为政府在接受公众环境意志前做出初步的删除和整合，对于环境团体来讲，他们提出的问题具有更迫切的解决必要，他们提出的建议也更加有实践意义。因此目前在我国，环境问题的解决过程中可以屡见环境团体的影子，并且实践效果更加显着，政府听取团体的环境意见的接纳程度一定意义上要高于普通公民个人。

　　早在 1995 年，法国就在《关于加强对环境的保护》这一法律中创立了民众咨询制度。法律规定，在从事涉及全面利益的大规模环境治理项目之前，必须进行广泛的民众咨询，依据法律规定，还成立了民众咨询全国委员会，该组织的任务就是在有关大型项目通过审批之前，组织民众进行讨论，并对意见归纳整理，是政府决策的重要依据。西方国家在环境保护上的确走在了我们前面，他们的探索实践向我们证明，公民通过自己的群体组织对环境立法在提案、咨询、听证、协商、提出建议等方面参加环境立法的实际效果都非常良好，改善环境的成效也很明显。

　　近年来，我国的民间环保组织已经发辉了其某种程度上的积极作用，这些方面主要表现在环保意识的逐步深入人心，通过团体关注和宣传使一些问题得到了解决，并且影响到其他环境问题的解决，甚至是整个社会环境意识的提升。环境团体维护公众的环境权益的过程中，更加注重对弱势群体的帮助和影响，比如北京六里屯垃圾场问题已经存在多年，受到巨大影响的也是垃圾场旁边的普通居民，环境团体经过详细的考证和民意归纳，最终将意愿整理成提案，最终使六里屯垃圾焚烧发电场项目被停止，最受益的也是垃圾厂周围经济力量差、无力换房的弱势群体。总而言之，民间环保组织已成为了推动我国环境保护发展的不可或缺的力量。

　　笔者认为，我国的根本政治制度就是人们代表大会制度，在立法实践中，让环境保护民间团体组织推选出一定比例的人大代表，专门针对环境立法做工作，一个环境人民代表的提案就不仅仅是个人的希冀，而是一个环境团体的集体智慧，更是整个社会公众的环境意志。这种力量现在已经不容忽视。首先，在一定程度上，民间环保组织的成员来自于公民，来自于平民，他们对身边的环境问题了解直接，并且由于个人利益驱动，对问题解决的迫切希望往往能够对政府环保部门对环境问题的漠视和不作为进行监督。另一方面，民间环保组织能够将资源整合，其中也不乏一些法律工作者、环保专家的存在，他们评价环境问题更加客观，提出的建议也是基于民众意见，往往在法律实施过程中也有更好的可行性。这不仅对环境立法的发展具有推动作用，并且也能减轻政府环保部门的负担，最起码，能够对政府环保部门和立法部门起到一定意义上的补充和监督作用。环保组织对环境立法的影响更明显的作用应该是体现在地方规章的制定过程之中，地方性的规章对于当地组织和当地公民当然具有更重要的直接影响，所以，我国在环境立法中，首先应该做到在地方立法中对民间环保组织的参与做出具体的、可行的规定和实践。

　　5.1.3 改进参与立法的程序

　　现阶段，我国公民能够参与进环境立法的途径主要有主动寄送材料、向政府部门反映问题、参加听证会等方式，目前上述途径对公民环境权益的保护都具有很大的不确定性，可以说，问题的解决并不是一帆风顺。并且，在反映问题的过程中，耗费精力多、重视程度低、地位被动等问题都不同程度的存在，这些缺陷大大制约了公民的环境权益的实现，也打击了公众的积极性。通过对美国环境保护法律相关制度的研究与比较，笔者建议在我国环境立法程序中增加通告与评论这两个步骤，以弥补目前我国公民在参与环境立法过程中的缺陷。

　　通告与评论这两个程序是源自于美国，是指美国行政立法的非正式程序，由于该程序最主要的环节就是通告与评论，所以该程序简称为通告与评论。程序性要求行政机关在发布法规之前，必须向社会广泛公布拟发布的法规，公众知晓法规内容后，可以就相关内容向立法机关作出书面的陈述，表达自身的意见看法；行政机关则必须充分的考虑不同的公众意见，并且，在对公众意见进行分析的基础之上才能发布最终的法规，并附明对公众意见采纳或不采纳的说明。通告与评论程序的优点有：第一，效率高，程序便捷，并且耗费和成本比较低，不会造成对行政资源的过度负担，基本不妨碍行政效率；第二，可以在一定程度上保障积极人群的环境利益，他们有时间和机会参与环境行政立法；第三，是构建透明公开政府的途径，体现了环境行政信息公开的原则；第四，有利于法律更加完善，汲取广大群众对法律的意见后，法条更加成熟，适应性更强，也相应会达到更好的法律效果，“行政机关从公众的评论中能够获得益处，同时可以不受评论意见的束缚，保持行政机关的主动性和灵活性”。

　　笔者认为，我国基于本土实际情况出发，也已经具备了在环境立法程序中加入通告与评论的方式。但是，应当注意在实际运用中注意以下几点：首先，应该明确此程序的适用范围，目前，还是有部分特殊情况应该排除在通告和评论程序之外，比如，发生紧急环境事件或者为了公共利益必须紧急完成环境法规制定的情形，涉及国家秘密的情形等......除此以外，环境立法中都应该尽快在实践中加入通告与评论的程序。其次，应该详细制定程序性要求，从理论上讲，一个完整的程序应包括通告、评论、发布三个阶段。而在中国，为了确保行政机关与公众信息的顺畅传达和权益的充分保障，通告的方式应该尽可能便民、范围应该尽可能扩大，具体可以用电视、报纸、新闻发布会、手机短信征集等方式，尤其指出的是，目前网络已经成为普及度和影响力都非常强大的媒介，可以与一些网站合作在明显位置悬挂链接，也可以通过腾讯 QQ 在线弹出对话框，邀请公众参与环境立法的意见征集。可以想象，这些方式必将会收到数量庞大的回复，那么对意见收集机关的行政能力也形成了巨大的考验，虽然一一回复不太可能，但是也要归纳整理，集中做出回复，否则将打击公众参与的热忱。在发布正式的法律条文后，也可以在法律生效前赋予公民救济权利，向环境立法机关提出申诉。目前我国环境立法已经在初步制定后将草案发布在官方网站上，接受广大群众的意见，但是，在回复和答疑层面基本还是零起步，这一定程度上打击了部分热忱公民的参与积极性，是可以予以重视并加以完善的。另外，我国也没有在法律颁布后的救济程序，公民参与环境立法的程序完善还任重而道远。环境立法中程序设计的完善，也应当成为今后我国环境立法公众参与的突破口。

　　5.2 完善环境影响评价公众参与制度
　　
　　5.2.1 细化参与评价主体的规定

　　第一，给予环境权益主体参与环评的平等机会。出于减少成本、提高效率的考虑，我国现行的相关法规只是让政府人员和专家学者，及群众代表来参加环境影响评价的过程。但是，实际操作中，被选定为参与主体的人员是十分有限的，甚至是固定的。

　　这造成了环评的过程流于形式，环评的结果可以控制，根本起不到限制污染和保护环境的目的。笔者认为，必须要在制度上合理设计，更多的给生活在即将施工的项目周边的群众更多的参与进环境影响评价的权利和机会，他们虽然缺乏专业知识，但是由于切身相关的环境权益的趋势，必然会提出更加有实际效果的意见和建议。在此基础之上，再将拥有一定专业知识的人或组织吸纳进环评的过程之中，来弥补因公众缺少专业知识而造成的缺陷。

　　第二，让民间环保组织发挥应有的作用。在美国，公民大多是依靠当地的环境保护团体向政府提出意见。一个人的力量是弱小的，很难对政府的决议造成太大的影响。
而社会团体则不同，通过团体有组织、有计划的行动，往往能起到意想不到的效果。

　　民间环保组织集结了一些热爱环境，愿意把精力投入到环境保护事业中的人们，他们热衷于研究环境热点、难点问题，并向外界积极宣传保护环境的理念。民间环保组织所拥有的环境领域知识甚至不比政府环保部门工作人员少，也可以在环评过程中提出许多建设性的意见，甚至还可以利用自身的影响力来帮助政府进行宣传教育。政府部门与环保组织对立，百般阻挠，生怕环保组织“多事”、组织民众“闹事”，阻碍项目的上马进程，这是非常错误的想法。只要项目符合发展需要并且不伤害环境，民间环保组织不但不会形成阻碍，还会协助政府更好的完成项目建设。毕竟，民众要环境，当然也要发展；政府求发展，但是也希望环境是不被破坏的，从这一点上讲，政府和环保组织的立场绝对不是对立的，政府应该欢迎民间环保组织的参与，从立法上对民间环保组织参与环境影响评价的权利加以保障。

　　第三，保障特殊群体参与环境影响评价的权利。该类群体主要包括残疾人、少数民族、贫困人群等等。法律面前人人平等，不能因为他们属于特殊人群就消减他们的环境权。特殊人群因为种种原因，与一般人相比，参加环境影响评价会遇到一些阻碍。

　　目前我国对于特殊人群参加环评没有针对性规定，这几乎就相当于将特殊人群挡在了环境影响评价的大门之外，使特殊人群没有行使环境权的机会，这个情况急需改变。

　　建议借鉴国外的先进经验，将群体划分为不同的部分，针对群体特点的不同，设定参与的方式。对参与有一定困难的群体，给予政策上的支持，保证各个群体都可以参与到环境影响评价中来。

　　5.2.2 扩大被评价的对象的范围

　　现阶段我国在环境影响评价的客体方面，主要有两个问题需要解决。一是环境影响评价的对象过于单一，在环境影响评价发展的大概二十年间，建设项目的评价占到了绝大部分，其他类型的环境影响评价所占比例过低，对环境有重大影响的政府环境政策的制定、立法以及行政活动，都尚未纳入环境影响评价的范畴。二是评价内容过于简单。仅重视单个项目对局部环境影响的分析和预测，却没有考虑到各个项目之间的内在联系与相互影响。环境是一个十分复杂、内在联系紧密的生态系统，牵一发而动全身，一个部分出了问题，会引起一系列的连锁反应，只注重单体评价，是无法全面的反映出该项目对环境所造成的影响的。

　　建议将国家环境政策的制定、相关立法以及行政活动归入环境影响评价的范围，增设区域开发的环境影响评价，扩大环境影响评价的广度。在环境影响评价的深度上，张波和赵华两位学者建议，调整评价的重心，将原来的以现状描述和模式预测为重点，转移到工程分析与对策研究，强调污染控制的功能。笔者同意此观点，应该将项目评价和区域评价有机结合，点面兼顾，以达到全方位保护环境的目的。

　　另外，根据我国《环境影响评价法》的规定，我国公众参与环境影响评价程序是在编制环境影响评价报告书的阶段，而对于仅需要环境影响报告表和环境影响登记表的项目则无权介入。这样做的目的是节约时间、减少成本，但不要忽略一个事实，那就是不论是报告表还是登记表的项目，多多少少也会对环境造成影响。既然会使人们生活的环境发生变化，就应该给公众发言的权利。建议借鉴一些外国的经验，对与环境影响不大的项目，将是否对其进行评价的决定权交予公众。如果公众觉得应该进行环评，那么政府部门就该启动环境影响程序，保障公众的环境参与权。

　　5.2.3 扩大参评的阶段

　　公众何时介入环境影响评价程序最能发挥作用呢？国内外的学者对此问题给出了统一的答案，那就是越早越好。在一些事项还没有决定前介入，才有可能对影响政府对该事项的态度，在政府已经做出决定后才姗姗来迟，恐怕很难让政府改变决定。

　　正如叶俊荣学者所说，“在环境影响评价程序的过程中，分为先后阶段，越在前的阶段，越容易吸引公众的参与，越往后的阶段专业性就越强，公众参与的效用就会打折扣。如果对参与的方式与阶段没有做合理的安排，易使公众参与流于形式，不但达不到预期的目标，有时甚至会引起不必要的误会与矛盾”。

　　5.3 完善环境诉讼——建立环境公益诉讼制度

　　刚刚修改的新《民事诉讼法》中第五十五条新增规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提出诉讼。”这里新增的公益诉讼制度具有重要的意义，可以进一步保障更广泛群体的环境利益，使环境问题诉诸法院解决成为了现实。但是，几年过去了，个人提起诉讼无资格被受理，环保组织提起的公益诉讼也并不都是顺利解决。从法律角度来讲，新增的公益诉讼制度为法院依据公权力解决环境问题打开了缺口，但是实践中存在问题也需要尽快解决。

　　5.3.1 适当放宽原告资格

　　公民诉权需要得到法律确认。从新《民事诉讼法》的修改可以看出，环境公益诉讼的主体将公民个人排除出外，只是赋予了“法律规定的机关”和“有关组织”具有提起环境公益诉讼的资格，其他主体，则要严格依据损害原则，才有当环境破坏造成了公民实际利益的损害时，才能提起环境诉讼。众所周知，环境破坏具有侵害范围广、潜伏时间长、侵害主体和侵害程度难以确定等特点[36]，所以，在法律规范环境诉讼主体时，不应拘泥于“自身实际损害”条件上，尤其是环境诉讼普遍具有公益性，并且一旦环境被污染破坏，其不仅结果不可逆转，并且后期治理的投入是巨大的。因此，“预防为主、防治结合”这一原则也应该在考虑是否受理环境公益诉讼时予以应用。

　　笔者认为，《民事诉讼法》对环境公益诉讼加以规定的条文中，对诉讼主体仅规定为“法律规定的机关和有关组织”，这种规定过于宽泛，并且再无后续司法解释予以确认具体范围，这种法律规定在实践中则一定是苍白无力的。最高法院在新《民事诉讼法》出台后，关于此项破冰之举意义的公益诉讼条款的规定，具体起诉主体的范围迟迟不予规范，在此，我们不禁感叹，刚刚修改的法律都缺乏实际可操作性，那么环境公益诉讼制度的建立和完善要等到何时？笔者认为，制度建立的基础在于主体接纳范围的扩大，在这里，环境公益诉讼的主体应该扩大为“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，一切机关、团体和个人都可以向人民法院提出诉讼。”另外，我国《环境保护法》中“一切单位和个人都有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，其中“检举和控告”仅限于行政手段解决问题，还未上升了法律的层面。个人建议将法律条文更改为“一切单位和个人都有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举、控告和提起诉讼”。

　　俗话说的好，“万事开头难”，对于环境公益诉讼制度来说，建立的关键就在于公民个人诉讼主体地位的确立。相信有了好的开始，环境公益诉讼制度的完善之路就会越走越顺，我国公民依靠法律武器保护自身合法的环境权益也会指日可待。

　　5.3.2 区别对待不同的诉讼主体

　　第一，环境诉讼中举证责任分配制度应调整。由于环境公益诉讼的标的是对环境造成的损害，而这种损害因为其显现周期长、隐匿性强、科技含量高、量化难度大等等特点，因此，考虑到环境公益诉讼的特殊性，我国《侵权责任法》已经将环境诉讼单列出来，有针对性的制定了无过错责任原则，即在环境诉讼中，原告不需要证明侵权行为人主观上有过错，被告方对证明自己有免责或减轻事由以及行为与损害事实无因果关系承担举证责任。虽然举证责任倒置原则是立法上的进步，但是，对于环境诉讼中被告需要证明的具体事项和程度还是需要进一步的规范，究竟什么样的程度算是可以承认的，应该考虑法律实践做进一步可以参考的规范。

　　第二，应对不同诉讼主体制定不同的诉讼标准。经过对国外相关制度的研习，并与我国环境诉讼主体水平参差不齐、证明能力差距过大等实际相结合，笔者认为可以借鉴国外优秀经验，制定出有区别的诉讼标准。对于公民个人或者民间组织提起的公益诉讼，在证明环境侵害的案件事实和侵害行为与环境损害结果的因果关系方面，应该考虑到公民个人和部分团体缺乏相应资金和技术支持，但是其环境权益也应予以重视和保护，因此，在环境公益诉讼中，其证明标准应适当降低，只要其能够证明环境损害事实有可能发生，并且被告方行为有可能会导致环境损害结果，即可以得到支持。

　　当环境公益诉讼的主体是行政机关或专业机构时，证明标准则应该更加严苛，应该有明确的数据支持其诉讼请求才能予以支持[37]。对于企业而言，在证明自己存在免责事由或减轻情节、以及自身行为与环境损害后果无关的，则必须要做到排除合理怀疑性，法官才可以采纳。此时，虽然证明标准依据主体不同而有调整，但是在这里才真正体现了法律的公平公正，体现了法律保护社会公共环境利益的决心。

　　5.3.3 保护原告人身安全

　　此项建议更加针对于保护一些公民诉讼而言，由于公民与企业相比处于弱势，但是公民的合法环境权益受法律保护不容侵犯。而对于一些污染企业而言，其污染行为一旦受到法律的确认，则将面临严厉的法律处罚，不仅是高额的罚金、甚至还会停产整顿。那么相信一些企业在成为法庭里的被告后，有更大的可能会针对弱势的原告采