中外环境公众参与法律制度之比较

　　第三章 中外环境保护公众参与法律制度之比较

　　本章采用比较研究的办法，通过对国外环境保护公众参与法律制度的发展水平和经验作相关总结，提炼出了相关领域成功经验的研究和总结，提炼出国外先进国家在环境保护领域中运用公众参与制度的成功经验，并与我国现有法律制度相对比，力求为进一步完善我国环境保护中的公众参与制度作铺垫。本章为整个论文的承上启下的部分，为下一章探讨我国目前制度上存在的问题和缺陷做准备，是理论研究与实践相结合的契点。

　　3.1 从环境立法角度做比较

　　环境立法无疑是公众参与进环境保护的重要起点，只有从法律上对制度进行建立和完善，才能在具体的实践中更加如虎添翼，顺理成章。本节中，分别从立法的参与主体、公众参与环境立法的程序及方式两个方面进行比较和研究，并得出比较结论。

　　3.1.1 立法的参与主体

　　3.1.1.1 以美国为例看国外环境立法的参与主体

　　美国公民迫切的想要参与环境立法的欲望源于上世纪六七十年代，那时的美国工业发展迅速，但是环境污染事件的发生频率和程度也越来越高，威胁到公民的健康。

　　经过不懈努力，美国公民终于获得了参与环境立法的权利，并且通过环境立法权利的行使影响身边的环境质量。在争取环境立法权利的过程中，环保团体兴起，利用环保组织的力量来实现影响环境立法的目的[8]。

　　美国是一个典型的习惯法国家，但是在环境法方面却制定了大量的成文法，由此可以看出国家对此问题是十分关注的。在《国家环境政策法》的第 101 条 c 款可以看到这样的一句话，“国会认为，每个人都可以享受健康的环境，同时每个人也有责任参与环境改善与保护”，这为环境保护公众参与制度提供了原则性规定。

　　在环境立法中，公众参与的最典型方式莫过于举行各种类型的听证会，并将听证会收集到的公众意见切实体现到环境法规中。以美国《清洁水法案》的制定为起点，此项法案起草过程中举行了 44 天的听证会，用了近两年时间最终完成，出台了《清洁空气法案》和《清洁水法案》[9]。此后 30 年，两项法案的落实一丝不苟，使美国的环境质量得到了明显的修复，也使尚被污染的地区远离侵害，环境意义非常深远。

　　3.1.1.2 中国环境立法的参与主体

　　在我国，公众参与环境立法的依据可以在《宪法》和《立法法》中找到：《宪法》第 2 条规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济文化事业和社会事务”；《立法法》第 34 条指出，“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”。在理论上，公众参与可以在法律提案、起草和审议阶段发挥效力，在法案公布之后，中国政府网等官方网站也会设置收集公众意见的通道，已经取得了一定程度上的进步[10]。

　　3.1.2 公众参与环境立法的程序和方式

　　3.1.2.1 美国公众参与环境立法的程序和方式

　　在美国,除了听证会这种由上至下的参与方式外，公众还可以组成环境保护团体，通过进行游说和诉讼的方式来保障自身的环境立法参与权利。一般来说，利用团体的力量集中表达自身的环境主张，是可以由下至上的影响和参与环境立法的过程和结果的。

　　环保团体的代表经常性的到州议会或者国会进行院外活动，以自己的专业知识和实际案例说服议员，目的是让议员提出或支持有关环境保护的议案或者反对那些有害于环境的议案，这样的活动在美国称之为“游说”。由于个人的精力及信息获取渠道十分有限，那些国会议员或州议员中，绝大部分缺少环境保护的相关专业知识，所以，那些由环保组织相对专业的人员提供的全面建议性资料，就会成为他们制定政策的重要依据[11]。在美国，环保组织依靠向议员提供资料和专业意见来达到影响环境政策的目的是十分可行的途径。

　　但是，当公众采用相对柔和的游说手段不能成功影响立法机构时，他们就会用更为强硬的方式来达到团体的目的，即把力量转向法院，向法院提起诉讼，要求法院依据职权宣布某些政策违宪或部分违宪。在实际的案例中，确实有不少的环境保护团体通过诉讼促进产生新的立法活动，或督促法院对环境法规的争议之处做出解释，还可以监督环境法规的实施。

　　3.1.2.2 中国公众参与环境立法的程序和方式

　　在中国，法律规范的制定和修改都有比较严格的程序规定，《立法法》就是为此而生。一般来说，制定或完善法律规范大致要经过立法调研、立法听证、立法论证、公布法律草案和广泛听取各界意见等程序。在这些程序中，可以说，公众参与是有体现的，最根本的就在于我国国体是人民代表大会制度，各界的代表在立法和修改过程中就是代表的公众的意见。并且，在草案公布后，也会在官方网站公布法律草案，留出专版共广大国民提出意见。

　　针对环境立法中公众的参与问题，我国专门制定了《环境保护法规制定程序办法》，其中的第 10 条规定，“起草环境保护法规，应当广泛收集资料，深入调查研究，广泛听取有关机关、组织和公民的意见”。这给予了公众参与环境立法程序的法律基础，并且规定了环境立法过程中，公众参加的具体方式是召开听证会、讨论会、专家论证会、部门协调会、企业代表的座谈会等方式[12]。

　　3.1.3 比较结论

　　与美国的相关法律制度相比较，在参与主体方面，虽然两国都规定公民有参与立法的权利，但我国的条文更像宣言式的口号，不像引导实践的法规。看着很“美丽”，可实际很“鸡肋”，在实际操作中有的根本用不到。我国现行的有关环境问题的法律法规，给人的感觉不是赋予公民环境权，而是强调公民有保护环境的义务。我国《宪法》虽然赋予了人民管理国家事务，社会事务的权力，但没有明确的把参与环境立法归入到这权力中来。

　　在参与的程序和方式方面，美国设计的是让公民可以“主动出击”的游说和诉讼的方式，个人或者团体可以主动到议会或法院来表达自己的不满或提出意见；而我国建立的是让公民“被动接受”的方式，提出意见的时间、地点、方法都由政府部门来主导。相比之下，我国公民对环境立法的影响力要弱小的多。

　　3.2 通过环境影响评价制度做比较

　　在世界范围来看，对建设工程项目进行实施前的影响评价，并且评价过程中若能很好使公众意见对评价结果造成影响，那么，地域性的环境就可以得到比较好的保护。

　　可以说，公众的参与是环境影响评价程序的重要组成部分。确实，我们的城市是由钢筋水泥构成的，具体来说，又是一个个的建设项目组成的，如果每一个建设项目在实施前都能让公民有权利提出自己的环境意见，相信那些影响居民幸福指数的污染工程就没有藏身之地了。

　　3.2.1 以日本为例看外国的环境影响评价制度

　　对于哪些项目需要经过环境影响评价的问题，在日本的《环境影响评价法》中，第 1 条中就明确规定，在道路、铁路、机场、水库、发电站、围海造田和土地区划调整等开发项目中，规模大、环境影响大的工程需要进行环境影响评价[13]。该法进一步的明确，将需要进行环评的项目细分为两种，也就是“第一种事业”和“第二种事业”。“第一种事业”指的是相对来说规模较大的项目，由于担心大的工程项目会对环境造成较大的影响，所以必须进行环境影响评价；“第二种事业”虽然规模较小一些，但其建设的项目内容则有可能对环境影响较大，因此，仅看工程的规模大小并无法准确的、一次性的断定是否需要进行环评，因此，要逐个进行个别判断程序，以此来决定是否进行环境影响评价程序。

　　仅靠一部《环境影响评价法》当然无法把环评所需要的规则全部包括。日本政府在 1997 年又颁布了《环境影响评价法实施令》，同年，原日本环境厅(现环境省)也颁布了《环境影响评价法有关指针规定的基本事项》，进一步细化了各种环评对象的分类。

　　在日本的实践中，环境影响评价大致分为四个步骤[14]。第一步，针对每个工程项目都在实施前对环境影响评价的必要性来进行个别的判断；第二步，向公众广泛征集对评价方法的意见，将搜集来的评价方法整理成书面形式的“方案”，并将该“方案”公开一个月；第三步，政府根据各方面汇总来的意见，具体选定调查、预测和评价的方式方法，并将结果再次公开一个月，接受公众监督；第四步，根据各方对准备书提出的意见，形成环境影响评价书，将评价书送交有许可权的行政机关，由环境大臣审批所有的评价书[15]。总体上，日本的环境影响评价主要包括项目判定、方法书制作、准备书制作、评价书制作和评价书公布阅览等几个阶段。在对一个项目进行环评时，日本公民既可以决定评价的具体方法，也可以对环境影响评价的结果提意见，还可以审阅经过修改的准备书即评价书。

　　3.2.2 中国环境影响评价公众参与制度

　　1979 年，中国制定出台了《环境保护法》，其中就规定了环境影响评价报告制度。

　　经过几年的实行之后，针对现实中频繁出现的问题，又做了修改，于 1986 年和 1988年相继颁布了《建设项目环境保护管理办法》和《建设项目环境保护管理条例》，对环境影响评价的范围、内容、程序和法律责任等都做了具体的修改、补充和完善，基本上在我国确立了理论体系相对完整的环境影响评价制度。2002 年，我国又专门颁布了《环境影响评价法》，这一专项法律的制定表明我国规范和完善环境影响评价制度的决心，此时，环境问题在我国也得到了比较多的关注[16]。下面要详细说一下新环保法对环境影响评价中的公众参与所做的明确规定，第 56 条表述如下：“对依法应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在编制时向可能受影响的公众说明情况，充分征求意见。负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当全文公开；发现建设项目未充分征求公众意见的，应当责成建设单位征求公众意见。”

　　以上是对我国法律制度的发展完善，力求建立起相对完善的环境影响评价制度，并处于逐步完善过程之中，但是从深度和广度上来讲，并不能达到制度构建初期的目标，与世界范围内许多国家所达到的高度也无法企及。在我国，公众参与环境影响评价仅仅是在环境影响报告书的编制阶段有所体现，但是，在起决定性作用的环境影响论证阶段和政府审批阶段都没有公众什么事，可以说，我国的环境影响评价还是处于自娱自乐的阶段，制度的落实并不是那么的让人满意。一些专门从事环境影响评价事务的公司甚至可以全包全揽，只要建设单位给够钱，那么搞到环境影响评价书这一“通行证”则是小事一桩。我国目前在环境影响评价过程中公众参与的体现方式，在实践中也只能看到听证会这一种方法，但是听证会召开后对环境影响评价结果影响的程度并不是起决定性影响作用的。我国对环境影响评价中公众参与的制度设计，还缺乏一些有可操作性的环节，比如说，公众参与的范围、通过何种渠道参与、以什么方式参与、参与权的保障和救济等等，都缺乏有可操作性的具体规定。

　　3.2.3 比较结论

　　中日两国都颁布了《环境影响评价法》，但中国并没有像日本那样制定更为详细的实施细则，可以说，从这一点上，我国与日本在制度规范和实施效果上是有差距的。这就使得我国在环境影响评价的主体、客体和具体评价程序方面存在一些很难解决的问题，导致我国《环境影响评价法》的可操作性受到了影响。

　　在日本，公众对环境影响评价的介入可以说是无处不在，几乎每一个步骤政府都要得到公众的认可才生效，公众对环评结果的影响力是实实在在的[17]。而这些在中国目前还很难做到，在环境影响评价的整个过程中，我国公众只能参加其中一个或几个有限的阶段，而且是影响力较低的阶段，公众对环评的最终结果的影响力十分的有限。

　　从总体上来说，日本的环境影响评价制度，无论是在对环评对象的划分，公众参与的方法还是公众参与介入的阶段来讲，都更加具有科学合理性，其制度实行的实际效果也要好于中国。

　　3.3 通过环境诉讼制度做比较

　　3.3.1 以美国为例看国外的环境诉讼制度

　　在美国的环境诉讼方式中，较为常见的是集团诉讼[18]。从 20 世纪 60 年代起，在司法实践中，美国法官成功地处理了一系列较为典型的集团诉讼案件，由此，掀起了一阵完善集团诉讼的相关规则讨论的高潮。在这一背景下，美国政府于 1966 年全面修改了《联邦民事诉讼规则》的第 23 条，正式确立了具有现代特质的集团诉讼制度。

　　关于环境诉讼中诉讼主体的问题，美国法院对此做了较为宽泛的解释，并不要求诉讼主体是自身环境权益遭到损害并造成了事实上的损害结果，只要原告认为与自己相关的、应受到法律保护的环境权益受到了侵害都可以提起环境诉讼，因此，很多的环境诉讼实际上具有公益性质，即保护的不仅是一个人的环境权益，更是一个群体、一个区域的公民的环境权益。在 1972 年“塞拉俱乐部诉联邦内政部部长莫顿”这一典型案例中[19]，开启了对环境诉讼主体适格要求进行宽泛解释的新纪元。在此案中，美国联邦法院首次表态，环境诉讼中的“实际损害”可以包括环境景观上的、环境舒适度上的和娱乐意义上的非经济性损害。这与传统诉讼规则中限于实际的、经济性的损害有明显的不同，并且也不要求是个人的损害。值得一提的是，联邦最高法院还赋予了环保团体的诉权，只要环保团体能够证明其会员的环境权益受到了损害，则有权利向法院提起环境诉讼。目前，美国法院已经承认了多个团体的环境诉权。据此，美国法院已经承认了多个团体的环境诉权。

　　3.3.2 中国环境诉讼制度

　　与美国的集团诉讼相对应而言，我国《民事诉讼法》中也规定了一种与集团诉讼相类似的诉讼方式，可以称之为代表人诉讼[20]。代表人诉讼是指一个或数个代表人，为了集团成员全体的共同的利益，代表全体集团成员提起的诉讼。法院所作的判决不仅对直接参加诉讼的代表和集团成员均具有同等的约束力，而且对于那些没有参加环境诉讼，甚至是没有预料到损害发生的相关主体，都同样具有适用效力。由于环境污染的范围并不是特定的，因此，对于此类诉讼引入代表人诉讼制度能够更广泛的保护公民的环境权益。由于我国目前环境公益诉讼制度，法律仅仅认可特定的部门和相关团体，并不接受其他主体提起的环境诉讼，因此，以代表人诉讼向法院提出诉求，尚属于在中国可行的、保护较为广泛的公众参与权的途径之一。

　　3.3.3 比较结论

　　美国的集团诉讼制度与环境法的可持续发展原则精神相契合。只要代表人具有充分的代表性和诉讼的典型性，即便没有全体成员的授权，也可向法院提起诉讼。环境法的可持续发展理论认为，当代人应该维护与后代人共享的资源，当环境遭到破坏，使尚未出生的后代人的生存条件变得恶劣时，当代人可以以人类共同体作为原告，控告那些破坏环境的不法分子，来维护后代人的环境权[21]。

　　而我国的代表人诉讼与美国的集团诉讼有本质的区别，还不足以维护公民的环境权。首先，代表人诉讼并不是为了保护环境而生的，也不属于公益诉讼的范畴，公益诉讼所维护的是整个社会的利益，而代表人诉讼仅是维护一部分人的利益，在这点上，代表人诉讼制度是无法与公益诉讼相比的，其代表的利益群体比公益诉讼要小的多。

　　其次，诉讼代表人制度对于原告资格依然限制的较为严格，只有在所代表的的集体或成员的利益受到直接侵害时，才可提起代表人诉讼。所以说，代表人诉讼与环境公益诉讼是完全不一样的两个制度，代表人诉讼制度是不能完成环境公益诉讼的任务的，在中国，环境公益诉讼仅仅体现在一个法条当中，而一个法条所起到的作用相对于环境公益诉讼制度的建立和完善而言，还任重而道远，可以说目前的情况并不乐观。

　　3.4 通过环境信息公开制度作比较

　　3.4.1 以美国为例看国外的环境信息公开制度

　　二战后，美国的环境运动发展比较迅速，美国政府在此背景下颁布了《新闻自由与阳光法案》，1970 年又出台了《国家环境政策法》（National Environmental PolicyAct，NEPA）。在这两部法律中[22]，都对政府信息公开做出了详尽的强制性规定，尤其是《国家环境政策法》中更加具体的规定了与环境信息公开的相关内容，尤其是在环境影响评价过程当初环境信息的公开制度。法律规定，信息公开是法律对政府强制性规定的一项基本的义务，由于政府作为社会管理者，其工作接受公众监督的前提就是将信息置于阳光之下，置于广大公众的视野之下，只有如此，公众才能行使自身的监督权力。尤其是环境信息，政府有着绝对的公开义务，并且在公开的程序上给予了诸多规范。

　　政府、企业和公众在美国环境信息公开立法的发展中，都发挥出了积极的作用。

　　美国政府在这方面做得还是比较到位的，除了政府部门享有环境信息外，一些被赋予职权的非政府组织，也掌握了不少的环境信息。美国政府对于环境信息公开的分工较为清晰，比如，为了对环境信息进行评估、整合、传播、诠释及去伪存真，还专门成立了环境信息处，由环境信息处负责这些工作，并且为了方便美国公众获取全面的环境信息，美国环保署还将环境信息及时、全面的上传至其官方网站上，保证定期更新网站上的环境信息[23]。在网站上可以看到与环境信息公开有关的法律法规——其中最重要的就是联邦法规规范 (Code of Federal Regulations, CFR)，详细规定了环境信息公开的申请途径和方式，避免公开的范围的理由，还有一些特殊情况下的信息管理规定，如法庭需要环境信息的处理原则。在公开的环境信息中，除了有信息本身的内容外，还包括一些关联信息，比如信息的持有人、所在地以及如何获得信息的程序等等，让公众对该环境信息有较为全面的了解。

　　3.4.2 中国环境信息公开制度

　　面对着日益严重的环境危机，我国政府逐渐体会到了环境信息公开对于环境保护的重要意义，也加紧了对环境信息公开立法的脚步。在 2007 年 1 月 17 日召开的国务院第 165 次常务会议上，正式通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》。又过了不到一个月的时间，在 2 月 8 日国家环境保护总局召开的 2007 年第一次局务会议上，通过了《环境信息公开办法（试行）》，这在一定程度上体现了政府有关部门对环境信息公开的重视程度已经有所提升。新修改的《环境保护法》第 53 条至第 55 条对环境信息公开的范围和主体、环境信息公开的时间和方式、违规责任等都有了较为针对性的规定，这在一定程度上弥补了我国环境保护法律体系的缺陷与不足，对于公众参与环境事务的管理和监督，推动政府决策的科学性等都具有重要的意义。

　　《环境信息公开办法》的出台，使我国有了关于环境信息公开的基本法律依据，但是还是它自身还是存在着一些缺陷：比如规定的环境信息公开主体过于单一，根据《环境保护法》的规定，只有国务院和省级政府的环保部门，才属于法定的环境信息公开的主体。《环境信息公开办法》和《政府信息公开条例》略微扩展了主体的范围，《办法》将环境信息公开的主体扩大为政府和企业，政府的范围是县级以上各环保部门。但是，环境问题所涉及的方面是十分广泛的，仅靠环保部门和企业所提供的信息是无法满足公众需要的。另外，法律规定对企业也是过于“心慈手软”，只是强制那些超标、超总量排污的企业才有发布相关环境信息的义务，并且，很少有企业会因为未按规定公开环境信息而遭到严厉处罚。而对于其它企业，法律规定则仅仅是鼓励公开环境信息，在非强制的前提下，恐怕自愿公开自己环境信息的企业是少之又少。法律规定环境信息公开的强制力不足，让不少企业钻了法律的漏洞。被称为“史上最严的环境信息公开规定”的新环保法中也仍然存在一些问题，对此，本文第四章做了详细介绍，在此不再赘述。

　　3.4.3 比较结论

　　从法律位阶上来看，美国颁布的是《新闻自由与阳光法案》和《国家环境政策法》，而我国到目前尚未出台环境信息公开的法律规范，关于环境信息公开的相关要求是规定在《中华人民共和国政府信息公开条例》和《环境信息公开办法》之中[24]。《条例》和《办法》的法律位阶与法律来比相对来说要低一些，威慑力也要差一些。

　　我国环境信息公开的责任主体范围要远远小于美国，公布的范围和内容也没有美国法律所要求的那么全面，从途径来讲，公众想要得到环境信息还存在着诸多阻碍，不像美国那样方便快捷。这些都大大的阻碍着环境信息公开的程度，可以说，我国的环境信息公开制度尚处于建立的探索初期，不要说制度的实践了，连制度本身的规范还问题重重。