我国现阶段环境保护公众参与制度存在的问题

　　第四章 我国现阶段环境保护公众参与制度存在的问题

　　谈到我国现阶段在环境保护领域公众参与制度存在的一些缺陷和问题，可能我们的心情会比较沉重，但是本论文的目的就是对制度的完善提出一些切实可行的意见，因此必须“狠戳痛处”，才能找到“病根”，才能“药到病除”。当然，由于本人的研究水平和实践经验有限，只能在此就存在问题的一些方面进行重点的探讨。

　　4.1 环境立法中公众参与制度的缺陷

　　4.1.1 参与主体过于狭窄

　　在法律层面，我国公民被赋予了环境立法的参与权，但是，从我国环境法律法规的制定过程来看，公众对于环境立法的影响还是非常小的，可以说这种公众的力量影响力是微乎其微的。举一个切实的例子，环境立法中公众参与最重要的途径是在立法调研时参加各种形式的座谈和提议，但是座谈的效果、公众提出的意见对于立法提案来讲，都只是参考作用。也就是说，具体的影响程度要“看运气”，遇到听劝的人大代表，关心环境的人也许会提出相关的议案，是否被采纳尚且不管，单说立法的参与主体范围上，公民就受到了很大的限制[25]。这种环境立法上的环境参与不是“直接的参与”，而是“间接参与”，并且是非常间接的参与。

　　在我国的环境立法实践中，环境立法相关座谈会和论证会都是邀请特定范围内的人参加，他们一般都是行政代表、环境专家和法律专家，而涉及到环境的利害关系人时，组织者往往会选择一些不是那么关心环境问题的，只会举手赞同，不会“坏事”的人来当群众“代表”。这种听证会本身沦为形式，召开也只是浪费人力资源，并不会对立法结果起到任何影响作用。这些问题的出现都源于我国环境立法的相关制度还不够完善，在程序规范上还存在许多问题，容易被钻空。

　　目前我国公民对于环境问题的关注度已经很高，但是这种关注只能反映在舆论之中，并不能真正的影响立法，更别说参与环境立法了。其实，政府不必担心我国公民的素质还未达到参与立法的水平，公众对于环保的知识虽然掌握的不是专业的、系统的，但是他们提的建议和希望绝对是中肯的、必要的。他们手上掌握着第一手环境资料，时时刻刻生活在某一特定的小区域里，环境状况如何和他们的利益密切相连，公众的意见的价值和说服力还是很高的。因此，我国在环境立法中必须要给公众一个参与进环境立法的渠道，保障公众在环境立法中表达自身建议的权利，这些需要制度加以完善，并且对于制度的出台和实践的需求是非常强烈的，政府必须要看到公民参与环境立法的愿望。并且，值得注意的是，目前中国环境立法中这种公众参与是被动的参与，处于“被选择”的地位，在环境立法相关的咨询会和座谈会中，什么时候参与、谁参与、怎么参与，都应该给更广范围的公民同等的参与和决定的权利和机会。并且这种权利的保障必须是法律强制的保障，一旦公民参与环境立法权被剥夺，那么必须有人对此负责，任何躲避和退让都是消极的不作为行为，是违背了政府的公共服务职能的。

　　4.1.2 参与途径过少

　　从我国各地与保护环境相关的法律法规和办法的制定实践来看，公民能参与进环境立法的途径无非只有以下几种：参加座谈会、咨询会和论证会、参加听证会，列席、旁听和提出建议等，网络的普及和发展后，又增加了网络投票和提出意见专栏。现在还会在一些重要的法律颁布后，和移动通信经营商合作，群发信息告知，也可以短信提议或投票。看起来公民能参加的形式是不少的，但是，经过仔细推敲发现，公民参加环境立法都处于被动地位，这些途径也都是由上至下的吸收公民意见，具体采用哪种方式依据立法者自己决定，公民意见对立法的影响程度也是有限的。目前，在环境立法范围内，还尚未统一规范公众参与环境立法的途径和程序。

　　由于程序规范的缺乏，很多程序操作方面就没有法律强制力做后盾，在具体的操作过程中没有具体法律依据来参照，必然会更加随性、也比较容易被操纵结果。依照公平正义原则和自觉性是一厢情愿的良好愿望，可以说，如果我国环境立法中公众参与的程序一日不规范，那么，公众就一日不可能真正的参与到环境立法中来，也不能对立法结果做任何的影响，当公众的地位只是单纯的守法者时，守法的情绪必然不是那么积极，也一定程度上影响了法律的实施，形成恶性循环。

　　4.2 环境影响评价中公众参与制度的不足

　　4.2.1 评价主体规定的不够具体

　　我国的《环境影响评价法》中，对于参与环境影响评价的主体方面规定的过于宽泛，只是简单的规定了“鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”

　　而关于怎么参加，参加的结果对环评的结果影响有多大，都找不到更加具体的规定，这样的法条，可以说在实践中是根本没法操作的。我们知道，公众的范围是非常广泛的，理论上更应该是与建设项目所受影响的环境利益更加密切相关的主体来参加环境影响评价。而是不是有关单位和专家就能够代替公众了呢？答案显然是否定的，现实中一些环境影响评价的听证会仅仅能看到政府工作人员和专家，和一些“固定合作”的群众，如此现状，都是法律规范过于宽泛种下的“因”，环境影响评价中公众参与流于形式也是必然会结出的“果”。当然，公众参与环境影响评价的主体如果一下子扩大的太广，不但增加了立法者的成本，降低了立法效率，还会使真正利害关系人的重要意见被忽视和掩埋[26]，所以，即保障公民对环境影响评价的参与权利，又避免公众滥用这种权利来侵害真正利害关系人的环境权益，还要保证降低立法成本、提高立法效率，一举多得，对制度的设计的要求还是非常的高的。

　　4.2.2 评价对象过少

　　根据我国《环境影响评价法》的规定，在我国需要进行环境影响评价的项目非常有限，没有对环境有重大影响的政府决策、新产品或技术的开发等做出评价的要求，仅仅对一些具体的建设项目和开发规划才规定要进行环评。这样的环评范围是不足以完成保护环境的任务的，由于缺少环境影响评价的把关，国家在二十世纪八十年代起制定了一些支持印染、电镀、焦化、皮革、造纸等高污染行业发展的政策，这些政策虽然短期内推动了经济的快速发展，但带来的环境问题却更加严重，所造成的损失远远超过了所得利益。试想一下，如果在当初制定政策的时候进行全面的环境影响评价，那么这种损失是有可能降低一些的。正如学者曲格平所说：“同建设项目相比，政府一些政策和规划对环境的影响范围更广，历时更久，而且影响发生之后更难处置。”

　　所以，这种在环境影响评价对象范围上的法律缺失问题应该及时的补正。

　　4.2.3 公众参与阶段过少

　　在中国，建设单位和政府在环境影响评价过程中是处于强势的位置。首先，公众对于环评程序是没有启动权和选择权的，该权利牢牢地握在建设单位和政府手中。其次是公众有权介入环评程序的时机严重滞后。目前，我国公众是无权参与到建设项目设计和项目可行性研究等阶段的，只有在建设单位递交环评报告审批前的阶段，公众才有权参与进来提出自己的意见。第三，公众参与的渠道还有重重阻碍，这体现在公众无权选择参与方式，参与方式全由政府部门或建设单位决定。我国的《环境影响评价法》和配套的《暂行办法》也规定了一些公众参与的方式，但却把方式的选择权交给了政府部门和建设单位，这不得不说是一个立法上的遗憾[27]。由此，有的规划部门或建设单位在具体操作时，对论证会、听证会等方式“视而不见”，而选取他们更喜欢的“其他形式”，比如更容易掌控的的调查问卷方式。这种做法既没有违反法律规定的要求，又可以很便利的达到他们想要的结果，一切形式都是为他们想要的结果服务，真可谓“一箭双雕”。可以说，这种不完善的立法已经严重损害了公众的环境权益。新《环境保护法》第 56 条虽然强制规定了要做好公开和征求意见的工作，但是具体如何操作仍是需要我们进一步研究的问题，如何让法律规定具有震慑性和可操作性，值得我们不懈努力。

　　4.3 环境诉讼中公众参与遇到的问题

　　4.3.1 原告资格受限

　　我国《民事诉讼法》第 108 规定，民事案件的原告必须是“与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，这一条把那些出于公益之心而提起诉讼的公民拒之门外，虽然新《环境保护法》第 57 条规定，“公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报”，但仅凭这条无法让法院承认公民就拥有了这项诉权。在理论界，普遍认为“举报”只是个含义模糊的法律概念，并不是具体完善的方式途径，仅靠环境保护法中的一个词汇，并不能当做公民可以提起环境公益诉讼的依据。新《民事诉讼法》虽然规定了对污染环境这种损害社会公共利益的行为可以提起公益诉讼，但是诉讼的主体又限制为“法律规定的机关和有关组织”，新《环境保护法》第 58 条也只是对“社会组织”做了细化规定，还是把公民拒之门外，诉讼主体还是缺乏普通公民的身影，不能据此就说我国的环境公益诉讼制度已经建立，因为公民并未取得环境公益诉讼的诉权，这还是致命的缺陷。

　　我国《行政诉讼法》第 2 条规定，“公民、法人或者其它组织认为行政机关和行政工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。

　　因此，对于损害环境的“具体行政行为”，公民、法人或其他组织是可以要求诉讼解决的。但是，在全国范围内看来，行政诉讼被法院受理并最终解决的案例还是比较有限的，更不要说是与环境问题相关的行政诉讼了。目前，我国法院正在进行系统的改革，改革力度是非常大的，此后法院系统可能独立于行政系统之外，也许那时，环境行政诉讼有可能对环境保护真正的起到一些作用。

　　4.3.2 诉讼标准和证明规则单一

　　与环境相关的诉讼主体涉及到有利害关系的公民个人、环境公益诉讼中也有行政部门或有关团体，但是，这些诉讼主体的诉讼能力明显是不一致的，那么单一的诉讼标准和证明规则必然会阻碍某些主体通过诉讼来维护自身合法权益的渠道。国外来看，一些国家已经针对诉讼主体的能力，详细规定了政府、团体、企业、公民的证明标准，也就是，他们所主张的事项究竟要证明到什么程度才能被法院认可和采纳，认定为证据确实充分。目前我国并没有针对环境诉讼做出更为具体的程序规定，环境诉讼还是参照《民事诉讼法》的相关规定来进行，那么，对于环境诉讼标准和证明规则何时才能从立法上做出更为详尽的、操作性更强的规范，我们或许还需要等待很长时间。。

　　4.3.3 缺乏合理的保障机制

　　新《民事诉讼法》颁布也有几个年头了，但是这些年来，真正被受理的环境公益诉讼可以说凤毛麟角，问题就出在我国的环境公益诉讼还缺乏相关配套法律体系的支持，单单一个法条的操作性太低。据报道，中华环保联合会作为众多环保团体中资质较老、组织较健全的代表，在近年来分别在海南、河南、重庆、山西、山东、北京等地提起的 7 起公益诉讼中[28]，最终均未被受理或被驳回。如果中华环保联合会不符合“法律规定的机关和有关组织”这一要求，那么，能够提起公益诉讼的主体又有哪些呢？当被法律明文规定的诉权被侵犯时，又有哪些保障措施和救济方式呢？这些都是环境公益诉讼制度的建立和完善所要面临的难题。

　　4.4 环境信息公开的不完善之处

　　4.4.1 规定的太过笼统

　　在我国的环境信息公开法律法规中，“环境信息公开”和“公众参与”可以称得上是高频词汇了，说明我国对于环境信息公开问题在态度上还是比较重视的。但仅有个良好的态度还是不够的，在具体规定方面，我国还是有所欠缺的。比如，对信息类别还缺少明确的划分标准。 根据我国《环境信息公开办法》第 11 条的规定，一共有17 种信息属于环境信息公开的范围。但是，并不是说只要是属于这 17 种信息，就一定会公开，因为根据其第 12 条第 2 款的规定，环境信息中涉及个人隐私、商业秘密和国家秘密的，不得公开，除非取得权利人的同意，或者说环保部门确认信息公开不会对公共利益造成重大影响。在各种法律制定中，都会有这么一条存在，也就是涉及秘密或隐私的信息不应公开，这是基于对实践中问题的个性的出现概率做出考虑，也是合理的。但问题在于，法律并没有进一步详细说明哪些信息可以归为国家机密、个人隐私和商业秘密的范围。法律笼统的规定只能使得实际操作中信息公开程度大打折扣，也给了公开信息主体一个“保密”的理由，使得很多本应该被公众知晓的环境信息被“雪藏”。

　　4.4.2 缺乏强制措施

　　我国的关于环境知情权的救济措施与《奥胡斯公约》中规定的行政强制措施和司法强制措施两种方式相比显得格外单薄。虽然我国的《环境信息公开办法》中规定的救济措施是以行政强制措施为主要方式，对违反规定的单位和主要负责人给予的是行政处分和罚款等[29]。但是，对于某些企业来说，行政处分可以说是不疼不痒，而罚款的最高限额仍规定为十万元，显然已经脱离了经济发展的步伐，使得罚款与企业所获得的利益相比不值得一提。因此，仅靠行政救济难以对污染企业产生威慑，也无法达到预期的目的。

　　对于环境信息公开缺乏强制措施作保障的问题的存在，使得某些以“政绩至上”为执政理念的地方政府官员看到了机会，他们利用手中的权限，隐瞒或公布虚假的环境信息来欺瞒公众，逃避公众对政府行为的监督。政府用资源换取了经济的发展和政绩的提升，企业用环境的污染来降低成本，获得了无尽的利益，但是，这些行为对环境造成的危害是几十年、几百年甚是是永久都无法恢复的。环境信息公开是公众参与环境保护的保障，如果公众被政府和企业“蒙在鼓里”，贪婪的欲望当然会使得眼前的利益大于一切，对于环境状况，则认为“事不关己”。因此，对于环境信息，必须强制有关部门和相关企业予以公开，一旦发现违法瞒报，那么，法律的制裁力度必须要非常大，不仅是行政的、更涉及到刑事方面的法律责任，以强制的法律措施作为保障，才能使他们在瞒报环境信息时“三思而后行”。