给付行政国家辅助原则问题的提出

　　一、问题的提出
　　
　　（一）从我国实践和理论的交互开始
　　
　　2014年我国国务院在十二届全国人大二次会议做的《政府工作报告》中，对2013年政府在行政给付工作的总结部分提到推动了社会保险和社会救助的发展，提升了给付水平。1我国2010年颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要》

　　之前，国家的资助体系整体并不完善，仅出台义务教育、中职、高校三阶段的资助政策；纲要颁布后，资助体系发生了重大变化，完善了学前教育、高中、研究生教育三个阶段资助政策，自此我国已经建立从学前到研宄生阶段比较完善的教育资助体系，全面覆盖整个教育阶段。2与此同时，政府将保障和改善民生作为2014年的工作重点，即推进社会救助制度改革，继续提高城乡低保水平，全面实施临时救助制度。3不难发现，国家大力发展民生事业，随着国家在民生方面的投入不断增加，给付的支出逐年增加，国家给付的范围越来越广泛，给付行政逐渐成为中国政府一种常态的行政模式。国家对公民的给付有朝着“全面照顾”发展的趋势，为人民提供“从坟墓到摇篮”的服务。那么，不可回避的问题是：在给付行政中，政府到底应该承担什么样的责任，是不是承担越多给付责任的政府就是更好的政府呢？ 一味地强调政府在给付行政中的责任，会不会造成服务型政府建设中国家给付的异化，而形成全能型的政府？

　　随着我国经济实力逐步提升，政府对民生的关注日渐增多，对给付行政的研宄也成为理论界讨论的热点话题。从知网搜索的结果可以看出关于给付行政的研宄文献呈现逐年增加的现象，其中给付行政原则的研宄中，除了合法原则、平等原则、及时原则、信赖保护原则等以外，都会提及国家辅助性原则。4国家辅助性原则是舶来品，源自于德国，它是否可以成为我国给付行政的一项基本原则，或者它是否能够带给我国给付行政积极的作用，成为学者们首先关注探讨的问题。有学者认为，简单的强调政府在给付行政中的限度会影响到国家在给付中的积极性，会阻碍给付行政的发展，甚至会导致公民陷入生存危机。5也有认为立足于国情，我国的福利制度仍然处于低水平的探索阶段，还未形成全面的福利模式，应该不断完善发展利民利国的社会福利制度，即逐渐由补充型社会福利制度向全民型社会福利体系过渡。6更有文章指出我国有很多例如贫困地区的群体、下岗职工、流浪人等大量生活处于绝对贫困线以下的人口，因而给付行政中国家的责任应该得到强化。‘国家在给付行政中的责任到底是应该加强还是减弱，国家应该扮演什么样的角色呢？是否因为仍有许多人徘徊在最低社会保障线以下，就可以强调国家的责任？关于国家在给付行政中的地位是否就一定优先的问题，也有观点认为国家和个人都要为社会保障承担责任，国家的责任在于建立基本保障，而且保障的水平要逐步下降，帮助、扶持个人逐步承担起主要责任。8给付行政中的国家责任，是指救助贫困群体、保障社会弱者的基本生活的法定义务，但同时国家或政府在救助中承担次位的救助责任，对个人的救助或保障只承担补充性的义务。9学界对辅助性有时称之为补充性原则，本文对补充性原则和国家辅助性原则不做特别的区分。

　　纵观学界的研究，国家辅助性的原则似乎己经成为一个约定俗成的原则，然而，学界对国家辅助性原则的研宄并未形成激烈的交锋，从国外“拿来”直接予以适用也较少考虑是否会发生“水土不服”的问题。对于国家辅助性原则在我国给付行政中的适用，学者的意见大致分为三类：一是，我国处于给付行政的初期，给付水平相对落后，给付程度还不够高，给付行政是积极的行政模式，因而要不断提升给付的水平，扩大给付的广度和深度，当好给付中的第一责任人。如果在给付中坚持国家辅助性原则，国家给付会变得消极，与给付行政积极的给付要求相矛盾；二是，给付行政中应该坚持国家辅助性原则，基于个人空间和自由及尊严的尊重，国家在给付过程中承担最后的责任，第一责任人应该是个人，辅助性原则在我国给付行政中已经起到非常重要的作用，虽然法律条文中没有明确规定国家辅助性原则，但“辅助性”的内涵己经被立法者和实践者所接受并在法律规范中有所体现；三是，行政任务日趋多元化，政府凭借一己之力完成任务已经变得不可能，随着给付行政的不断壮大和发展，个人应该在给付过程中承担第一位的责任。

　　（二）我国相关法律文本分析关于国家辅助性原则
　　
　　在我国的“生存状态”,是否仅仅是学者们的纸上谈兵，还是我国的立法己有贯彻或体现？其实，我国理论界对于国家辅助性原则的讨论亦有建立在法律规范分析的基础上。我国社会保障方面最早的立法，即1999年施行的《城市居民最低生活保障条例》，11第三条规定：“城市居民最低生活保障制度遵循保障城市居民基本生活的原则，坚持国家保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动自救的方针。”众多学者认为这条规定是国家辅助性原则在我国行政给付法律规范中的落实。12学者夏雨认为法律文本的表述与国家辅助性原则运念相似。13席能认为本条文内容是国家辅助性原则的内涵体现，也有学者基于这条法律规定提出，国家的保障是第二位的给付责任，个人对生存权的存续负有第一位的责任。152008年《国务院关于支持汉川地震灾后恢复重建政策措施的意见》中，提出“贯彻一方有难、八方支援，自力更生、艰苦奋斗的方针，把国家支持、社会援助和生产自救结合起来，调动和发挥受灾地区干部群众等各方面的积极性，立足自力更生，加快恢复重建。” 这里，更是直接规定了立足自救，各方帮扶的基本原则。国家在汶川地震的救助给付中强调个人自救，自力更生，灾难的救助并国家不能大包大揽，需要个人的积极配合与自我救助，规范性文件中强调个人在救助中的责任。当然该规范文件并没有明确提出国家辅助性原则，但是体现了国家在给付过程中国家和社会、个人的合作。

　　上世纪90年代，社会救助立法工作己经启动。第八届全国人大常委会以“社会救济法”为名列入立法规划；制定社会救济法也是十届全国人大常委会立法规划确定的立法项目；此后的第十一届人大常委会将《中华人民共和国社会救助法》列入立法规划。172014年国务院终于颁布了《社会救助暂行办法》（以下简称“《救助办法》”）这一行政法规的颁行完善和推动了我国行政给付体系，构建了包括生活保障、临时救助、特别救助等八大救助事项的大救助体系，实现了 “碎片化”救助制度规范统一化，《救助办法》第十四条规定救助对象的条文明确了国家对特困人员给付的前提：个人无力负担，且无其它家庭成员可以承担责任，国家才承担给付的责任。19另外，《救助办法》专章规定社会力量的参与，首次明确社会力量在救助中的独特地位与作用。社会工作服务机构和社会工作者入法，将推动社会救助由单纯的物质救助，向物质救助、精神慰藉能力提升的综合救助服务转变，具有划时代意义。

　　关于社会力量救助和政府救助的关系，早有学者关注过，认为政府救助作为国家承担的法定义务不应该以社会力量救助为前提，将政府救助作为人私人救助的补充是不妥当的。“社会救助作为终局性的保障手段，发生在自我无法满足的情况下，一个人应该为足够生存而通过各种途径的努力。每一种社会给付的设定，都是国家介入个人生活进行再分配的过程，我国给付行政中国家的责任应该是怎样的，是否辅助性原则同样在我国给付行政中要贯彻实施。

　　（三）小结
　　
　　随着我国经济的发展服务型政府的提出，国家在给付行政中的投入越来越多，社会保障方面越来越完善，从教育、医疗、生活保障方面的给付水平也逐年提升。

　　同时，国家通过大量立法工作保证给付的有序进行，《城市居民最低生活保障条例》、《国务院关于支持泣川地震灾后恢复重建政策措施的意见》、《社会救助暂行办法》等这些规范文本是否都体现了国家辅助性原则。学者也把更多的目光聚集到给付行政领域，引发了对国家辅助性原则的关注，也有学者认为我国立法实践中己经有此原则旳体现。国家在给付过程中扮演什么样的角色，国家责任和个人责任在给付中是否存在界限，我国的给付行政是否需要这个原则。基于以上法律文本的客观存在和学者对法律条文不同的解读，实践和理论之间的碰撞，引发了我对国家辅助性原则更深入的研究，到底国家辅助性原则是什么？