失独家庭申请国家补偿被拒

　　引言

　　我国的“独生子女政策”自1980年9月25日中共中央发表的《关于控制人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》开始提倡每对夫妻只生育一个孩子起，已经有三十多年的历史了。计划生育作为我国的基本国策，在控制人口增长，优化社会资源配！^稳定经济增长等方面带来了积极影响。但是计划生育政策也日渐显出其导致人口结构老龄化等的弊端。

　　独生子女家庭是“独生子女政策”的直接产物。这些家庭在政策的号召下只生育一个子女。然而我们当今生活的现代社会是一个风险社会。随着现代经济的发展，社会风险越来越多，并且越来越不被个人所控制。独生子女家庭的孩子具有唯一性和不可替代性的特点，因此，独生子女家庭失去全部子女的风险要远超非独生子女家庭。独生子女家庭父母一旦遭遇风险，失去唯一的子女，变成失独家庭，不仅给独生子女父母带来巨大的精神打击，而且意味着他们唯一的赡养人也失去了，这些父母很可能会陷入生活和养老的困境。《南方周末》曾经有过一篇关于中国失独老人的专题报道。其中有位失独者说，中国的老百姓活的就是孩子，没有孩子，就什么都没有了‘.当他们年老体衰，需要孩子照顾时，不仅孤立无援，甚至连养老院都进不去。这一番话道出了失独老人的心酸与窘境。

　　根据不完全统计，我国目前的失独家庭超过100万个，这个数字还在以每年近7. 6万的速度增长。国家应当保障“失独”弱势群体的权益。因为“失独”风险不仅仅是一种家庭风险，更是计划生育所带来的政策风险，.这一庞大群体的权益保护不容忽视。这些弱势群体的存在时刻提醒着我们去关注计划生育的社会保障和人文关怀问题。失独家庭权益的保障也正在越来越受到关注。社会学领域学者已经开始积极研宄失独家庭。但遗憾的是法学领域对失独家庭的关注是少之又少。《人口与计划生育法》以及《独生子女伤残死亡家庭扶助制度》对失独家庭的规定比较模糊、简单，并不能使失独家庭的权益得到很好的保障。要想失独家庭的权益能够得到保障，必须通过法律制度的构建，形成稳定的保障机制，这都是本文需要研宄的问题。

　　本篇文章的选题缘于近年来部分失独父母进京申请国家补偿被拒的事件。该事件引发了笔者的思考，希望通过研究能够探索出失独家庭权益保障的路径。本文提出以社会保险机制替代国家补偿的方式，试图更好的保障失独家庭的利益。本文虽题为失独家庭的社会保障机制研究，但是内容同样适用于独生子女伤残家庭。

　　一、研究之缘起--失独家庭申请国家补偿被拒

　　2014年4月21日，来自全国的240多名失独父母代表再次进京，等待国家卫生和计划生育委员会2给予回复。两年前的6月5日，2431名失独父母联名向当时的国家人口与计划生育委员会递交了《关于要求给予失独父母国家补偿的申请》，申请中提出要求国家对这些失去独生子女这个唯一赡养人的家庭给予补偿，但一直未等到正式书面答复。当年，国家计生委的领导与部分失独父母代表进行了一次不公开座谈会。计生委也承诺在三ky个月内研究出一个制度框架。在这两年时间里，虽然失独者们提高扶助金额的要求得到了回应，但是他们更多的是想维护自身的权益，是希望国家尽快制定对他们权益保障的制度。因为有关计划生育的政策条文和法律法规，并没有一条明确规定保障失独家庭权益的条款。一位失独父母代表告诉《南方周末》的记者：自2012年递交申请以来的近两年里，计生委“每次都说不久就会出台具体的一揽子补偿、扶助、医疗、养老措施和文件，或是以机构调整为由不给回复”,最后都是不了 了之。这一次次无果的等待，使得有些失独父母慢慢绝望，并最终选择离开这个维权群体。因此，2014年3月19日，他们向国家卫生与计划生育委员会递交了行政复议申请。希望能够得到他们之前提出的关于国家补偿申请的答复。

　　这些失独父母认为：他们响应国家计划生育政策，尽了计划生育的义务，现在失去了唯一的子女，这个风险不应该由他们来承担。国家卫计委发布的国卫家庭发[2013M1号文件把失独者归类为计划生育特殊困难家庭给予困难扶助。对此，失独父母表示这种只给予困难扶助而不是补偿公民权益损害的规定并没布突出他们为计划生育所做出的牺牲。他们是失独家庭，他们需要的是机制的保障，没有权益保障制度，等于全国那么多独生子女家庭在风险面前是裸露的。国家应当尽快制定权益保障制度，对失独家庭进行补偿，这是国家应尽的责任。

　　然而，对于失独者们提出的国家补偿的要求，国家卫计委的负责人只是做出口头回复，声称“国家的政策造成你们IS接的损失才会进行国家补偿，而他们不是因为ra家制定的政策造成其子女：rt接的死亡，这不是因束关系，所以国家是不给补偿的”.但是失独者们无法接受。他们要求书面的回复。可惜的是，至今失独者们仍未收到书面回复。对于是否会借失独者中请补偿一泰，完善失独家庭相关的法律法规政策，国家卫计委的相关工作人员回应道，还需具体部门进行商议。

　　失独家庭的维权之路是漫长和艰辛的。然而失独家庭的困境却是现实的。^些失独父母在失去自己唯一的子女吋，精祌卜。会受到FT大的创伤，这种精祌的创伤不可避免的会影响他们的生活和工作，可能会带来物质权益的损失。同吋，中国白古就有“养儿防老”的传统观念，中国H前的养老模式主要是家庭养老，而且这种模式以法律的形式得到了明确。我国《老年人权益保障法》第二章就是专门对家庭赡养与抚养的规定。该法叨确老年人养老以居家为基础，’赡莽人包括老年人的子女和其他依法负有赡养义务的人。赡养人不仅要对老印人提供经济帮助、生活上的照料，而且还有精祌慰藉的义务。

　　子女是老年人老年生活的经济支持和精祌慰藉。我国城镇职工大多数都会有退休金，但是大部分老年人的退休金额还是很少的。我国城镇职工社会强制养老保险只楚针对劳动者而言，强制主要是为了约束）n人单位。而对于其他比如失业者、未参加工作的群体而言，则不有强制性。由于目前社会保险机制的原因，以保险人缴费为前提，所以木来家庭就贫闲的人群，-般是不会参加社会保险的。所以这种以劳动者为前提的保险机制也并不能给失独老年人带来全面的保保障。

　　农村老年人的养老对子女和家庭的依赖性更强。因为农村主要依靠做农活的体力劳动赚取收入，老年人的劳动能力减弱甚至丧失，这就意味着他们收入的减少或失去经济来源。我国现在也正积极推行农村养老保险。但是农村养老保险的保险金标准太低，不能很好的保障广大老年人的生活。他们很大程度上还是依赖子女的支持。对于失去孩子的失独老人来说，他们则失去了依靠。虽然近年来，国家也对失独老人发放救助金，对失独家庭的生活改善起到了积极的作用，但是扶助金金额少，远低于最低生活保障标准，对于失独者们的养老来说，也是杯水车薪。因此，很多失独家庭仍然会陷入生活的困境。

　　这些失独父母面临着养老、医疗、心理等各方面的困境，对他们的帮助和抚慰工作并非易事。然而，相比较心理抚慰来说，物质的保障相对来说是国家和社会能做的比较简单的一环，也是很多陷入生活困境的失独家庭最基础的诉求。这些家庭放弃了生育的权利，积极为国家计划生育做贡献，他们的失独与国家政策之间有着深层次的联系，现在陷入了物质困境，这种困境依靠他们自身又很难改善，国家不能坐视不理。农工党中央曾在全国两会中提交提案，表示要关注失独家庭，建议每年从社会抚养费中提取专门资金，建立“失独家庭关怀基金”。然而这个提絮并没有得到落实。但是我们不能因为法律法规以及政策没有规定就忽视失独家庭的权益。国家应当为那些为计划生育工作做出巨大牺牲的失独家庭提供更加完善、全面的社会保障制度，履行国家责任。本文就想通过研宄，探索出保障失独家庭权益的法律机制，使失独父母老有所依、老有所养、老有所尊。

　　二、失独家庭的产生、界定及权益困境

　　（一）失独家庭的产生缘由“计划生育国策”

　　失独现象并不是我国固有的现象，它是近些年才出现的新现象。这个现象的出现与我国的国策一一计划生育政策息息相关。我国自古以来就有“多子多福”“养儿防老”的观念，一般家庭都会选择生养多于一个的子女。只生育一个子女更大程度上是受计划生育政策的影响，而非个人的生育意愿。

　　1.计划生育政策的演化

　　计划生育是指通过夫妻生育子女的数量、生育子女的间隔时间等方式存计划的节制生育以控制人口增长。计划生育政策也并不是一直就有的政策。它的变迁与人口数量变化有着密切的联系。

　　1949年新中国成立初期并没有一项明确的生育政策，人类的发展处于盲发展和无计划状态，出生率一直保持在很高的水平。建国后社会安定、经济发展、医疗卫生事业发展迅速，使得人口死亡率大幅度下降。这样的高出生率和低死亡率使得人口数量快速增长。然而，稀缺的资源、有限的工业设备与人口的快速增长形成强烈对比。到1953年，大陆地区5. 9亿的人口总数而不足预估的4亿名T万震惊了中央领导人。党和政府意识到需要实行计划生齊以控制人口。政府TT始提倡有计划的生育子女，但是只是出于舆论准备阶段，群众宣传并未开始。

　　到20世纪70年代初，为使人口与经济发展相适应，国家提出要特别注意计划生育，逐渐形成以“晚、稀、少”为中心的计划生育政策，即鼓励晚婚晚育、拉开生育间隔、少生子女。这一时期的计划生育政策也只足依靠政策和宣传，并无强制力。

　　到了 80年代国家幵始试行严格的“一胎化生育政策”.1980中共中央发表《关于控制人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》号召党团员执行“一胎化”的新的计划生育政策。甚觅1982年的宪法把夫妻双方实行？划生育作为一项义务列入其中。除少数地区外，曾经稀有的一对夫妻只生一个孩子的现象在全国成了普遍现象。2002年我国《人口与计划生育法》的颁布以国家雄木法的形式确立了计划生育越本II策的地位。据统计资料显示，2005年城镇新赠人口中独生子女比例达2/3以上，农村地区也在1/10上下。

　　2.计划生育政策的影响

　　计划生育政策作为我国基本国策已经载入宪法，它是一项合法、合宪的政策，实行三十多年来，取得了瞩目的成就。调查显示，在这三十多年期间我国少出生了四亿人左右，节约的社会抚养费达七万亿。实行计划生育，新增人口减少，社会抚养费的节约有利于加速国家资金积累，从而把积累的资金投入到人口素质的提高上。人口的减少可以一定程度上缓解人地矛盾、人的需求与自然环境承受力之间的矛盾，有利于资源的优化配置，促进经济社会的发展。

　　然而事物总是具有两面性。计划生育政策在带来这么多好处的同时也逐渐显露出当初未估计到的后果。计划生育政策使得生育率大幅度下降，长期以来改变了我国的人口结构，年轻人口比例下降，老年人口比例上升。这种人口结构导致我国的养老金陷入困境。在中国现行现收现付的养老金体系下，怎么才能让越来越少的年轻人口缴纳的养老金去养活越来越多的老年人口是我国现在面临的一个难题。

　　计划生育不仅改变了我国人口结构，更直接的是改变了我国很多家庭的家庭结构。计划生育最直接的产物便是独生子女。独生子女家庭几代的承继使得很多家庭出现“4一2 - 1”的家庭结构，在这样的家庭结构中，独生子女是几代人希望的延续。然而，他们也忽视了其实这样的家庭是风险家庭。他们唯一的孩子一里遭遇意外，他们的经济依靠和感情寄托都丧失了。这样的失独家庭是计划生育政策的衍生品。虽然实行该政策时没有预估到这样的后果，但是现在这个现象就实实在在的普遍存在了。

　　3.失独家庭权益保障的提出

　　中国自古以来就重视儿女，若不是计划生育政策，他们有可能会生育更多的子女。而现在，他们唯一的子女发生意外，他们的权益处于极度需要保护的境地。媒体不断爆出失独家庭的生活困境说明国家与社会对这一群体关注的还不够多，他们的权益还没有得到很好的保障。失独家庭的产生与国家政策有着内在的联系。因此，我们需要完善相应的制度来保障失独家庭的合法权益，履行国家责任。

　　（二）失独家庭的界定

　　1.失独家庭的含义厘定

　　要想对失独家庭进行研究，首先必须理清失独家庭的含义。

　　家庭的夫妻双方遵照计划生育政策，一生只生育或者收养一个子女，然而该子女因为疾病、意外、灾害等各种原因而死亡，夫妻双方不再生育、不能生育或不再收养子女，这样的家庭被简称之为“失独家庭”.“失独家庭”根据能否逆转分为“暂时性失独家庭”和“永久性失独家庭”.“暂吋性失独家庭”的境况是可以得到改善的。在这样的独生子女家庭，也有子女亡故的遭遇，里然也遭受了失去独生子女的创伤，但是由于父母比较年轻，有再生育的能力，能够通过两生育來改变失独的状况。或者有些家庭经济比较宽裕，也愿意收养一个孩子来改变失独的家庭结构。这种家庭并非严格意义上的“失独家庭”,只能算是“暂时性失独家庭”.相比较这些“暂时性失独家赵”來说，那些“永久性失独家庭”要关注。

　　民学上的生育极限是49周岁。对于那些年纪超过49周岁、失去了生育能力的父母来说，他们再也无法通过生育来改善“失独”的境况，或者有生育能力的夫妻由于经济或其他原因没打能力或不愿意去收养孩子。这种情况下，他们失去唯一的独生？下女之后，就失去了子女这一重要的赡养人，在中国家庭养老的环境卡，这类失独家庭极容易陷入物质和精祌的困境。因此，这一类“永久性失独家庭”是本文的主要研究对象。因为他们在养老等方面的问题更突出，权益需要更好的得到保护。

　　2.独生子女家庭是风险家庭

　　独生子女家庭养老、保障功能要比多子女家庭要相对弱小%因为独生子女其有唯一性，独生子女家庭在本质上厲于风险家庭。我们都知道“不要把鸡蛋放在同一个篮子里”的风险规避法则。而独生子女家庭恰恰就是把鸡蛋放在了一个篮子里。这钱家庭父母的心理、养老、代际传承、家庭安全等都寄托在这个独子身上。独生子女家庭是结构脆弱的家庭。这个脆弱性和风险性是国家计划生育所带来的后果。这种风险是客观存在的，而且也并不是个人主观付出更多努力就能克服的。当这样的风险到最后威胁到失独父母的基本生存保障的时候，就变成个人难以承受的根本风险，也就是国家需要积极作为来化解和补救的风险了。

　　3.失独家庭是弱势群体

　　独生子女家庭由于其结构的脆弱性，一旦遭遇变故，成为失独家庭，就很可能从风险家庭演变为弱势群体。弱势群体又称社会弱者群体、脆弱群体等。该词在社会学领域适用的频率比较高。各个学者都从各自的角度对其进行界定。

　　有学者从社会学和心理学的角度定义弱势群体：在社会的经济与社会结构中处于不利地位的群体，这种不利地位可能使这些群体陷入困境之中，从而影响他们的生活和发展。

　　“弱势群体是个相对概念，在具有可比性的前提下，一部分人群（通常是少数），比另一部分人群（通常是多数）在经济、文化、体能、智能、处境等方面处于的一种相对不利的地位”.1“这是对弱势群体从政治和法律的角度进行的定义。

　　从经济的角度来看，弱势群体很大一部分属于贫困群体或贫困群体的一部分，弱势群体抵御灾害和风险的能力受限，在生产和生活上有困难。弱势群体的一部分已经是贫困者，另一部分则是潜在的贫困者。

　　虽然从不同角度对弱势群体进行定义得到不同的说法，但是弱势群体有一些基本特征：比如收入低下、生活质量差、社会地位低下、心理脆弱。中国社会公认的社会弱势群体包括生活弱势者群体、就业弱势者群体、生理弱势者群体、年龄弱势者群体，主要有贫困农民、贫困老人、失业贫困者、残疾人、不幸家庭的未成年人、进城农民工、高校贫困大学生以及其他贫困者和特殊人群。”由于失独家庭是近年才出现的群体，还未引起学界的广泛关注，因此并没有被收入其中。

　　但是关于弱势群体的内容是开放性的，因为社会经济不断发展，新情况会不断出现，只要符合了社会弱势群体的基本定义和特征，就能被囊括。弱势群体定义和内容本身是不同时期经济和社会作用的结果，是随着社会发展不断变化的。

　　弱势群体根据产生的原因不同可以分为三类。“一类为生理性弱势群体，是指由自身身体的缺陷、疾病、生理的脆弱、衰老等不可克服的生理原因造成的，包括妇女、儿童、残疾人、老年人等。一类是自然性弱势群体，这种弱势群体产生的原因主要是恶劣的生存环境或自然天灾等自然原因，比如一些洪水、干早地区的灾民。还有一类就是社会性弱势群体，他们的弱势主耍是由社会性和制度性的原因造成的，比如退休工人、农民工等。失独家庭的产生是社会性的原因，他们属于社会性弱势群体。但是当失独家庭父母这类社会性弱势群体，慢慢变老的时候，他们遭遇又生理性上的弱势。所以，失独家庭的老人们是社会性弱势群体和生理性弱势群体的结合体，他们处于权益急需保护的状态。

　　我国最初计划生育政策的实行者们他们大多己经或正在步入老年阶段。这其中就有很多失独家庭，正是由于他们这一大批失独老人的出现，而且后续的很多失独家庭父母也正慢慢走向老年阶段，失独老人养老的问题不断涌现。这就应该引起我们重视，让我们关注这些永久性失独家庭老人的权益以及他们的老年生活：保障问题。

　　老年人因为年纪渐长，劳动能力减弱，在经济收入方面就相对较少。两加上老年人身体机能都在下降，遭遇各种疾病的风险也比较大。失独家庭的老人不仪有这些风险，更重要的是他们山于G己唯一子女的亡故，连个依靠都没有。失独家庭就会陷入经济困境、养老闲境、精神_境等多重困境，相对于一般有子女其是多子女家庭的老人来说处于不利地位。永久性失独家庭老人面临的生活和年龄的危机比普通生活弱势者群体、年龄弱势者群体更严重，他们是社会性弱势群体和生理性弱势群体的结合体。他们在年老的时候极容易产生--?种相对剥夺感”.

　　因为他们牺牲了自己的利益为社会做贡献，到最后却陷入自身权益都无法保障的窘境。因此，必须要从社会公正的角度，对失独老人这--类弱势群体予以公平的对待，对他们的人权保障要给予特殊的对待和保护，最大限度的缩小与社会其他群体差距，减轻相对剥夺感。

　　（三）失独家庭的权益困境

　　1.失独家庭的经济困境

　　一份基于北京市某区的对独生子女死亡家庭的经济状况调查显示失独家庭的收入主要来源于养老金‘4.这主要与该群体中的大多数人处于离退休状态有关。正是由于失独家庭收入来源的有限、单一和边缘化，使得失独家庭经济收入处于较低的层级。

　　对于还没有进入老年阶段的独生子女的父母而言，由于夫妻双方还没有退休，子女也大都还没收入，还没有对家庭产生经济效用，他们的经济来源大多是来自自己或者伴侶的工作收入，这个阶段失独家庭与健全的独生子女家庭经济收入结构是差不多的。

　　然而当父母进入老年阶段，这种情况就会大不一样了。与欧美等西方国家社会养老模式不同的是我国“家庭式养老”模式盛行。当父母年纪渐大，等到退休的时候，基本失去劳动能力，主要的收入来源就是养老金。然而我们目前的现状是养老金的水平还比较低，所以很多父母需依靠儿女给予经济支持。然而对于失去独生子女家庭的父母来说，就失去了子女的这一经济支柱。国家针对城镇职工有养老保险机制，但是在城镇中，由于我国养老保险仅覆盖城镇企业的职工，覆盖面较小且制度落后，养老保险金亏空巨大，许多城镇居民和下岗职工不能很好的享受养老保险的保障，这其中就包括失独家庭。

　　广大农村地区的失独家庭的老人的情况更不容乐观。广大农村地区的农民本来就是以务农为主，而务农主要就是体力劳动，等到他们失去劳动能力的时候就失去了自己的经济来源，因此农村家庭父母等到年老的时候对子女的经济依赖性会更强。因为，他们没有养老金来保障，只能依靠自己的子女。所以，中国自古就有“养儿防老”的说法。虽然国家正在推广新型农村养老保险，但是由于农村居民保险意识较差，而且由于保险还得需要自己缴纳一定的保险金为前提，很多农村居民往往不愿意参与到养老保险中来。新型农村养老保险的金额补助也是很有限的。因此，对大多数农村失独老人来说，一旦失去独生子女，也就失去了经济来源，一旦失去独生子女，家庭养老体系崩溃，就可能会论为低保户，依靠国家的低保金来维持生活。但是我国低保的标准很低，远远不能满足他们的基本生活。

　　老年人随着年纪的增长，体抗力下降，就会变得体弱多病，医疗费丨H又是--笔很大的开支。尤其对于失独老人来说，在失去独生子女遭受精祌打密的同时身体机能也会受到影响，身体每况愈下，对这对于本来收入很少的他们来说无界于雪上加霜。

　　2.失独家庭的养老困境

　　我国实行计划生育政策已经存三十多年了，第一批独生子女的父母开始慢慢步入老龄化。对于这些失独父母来说，养老的问题可能楚摆在他们眼前最大的问题。不可否认的足，孩子是中国家庭老年人重要的经济依赖和精神寄托。所以，对于失独家庭来说，失去了孩子，就失去了养老的保障。对于大龄的失独老人说，苗他们失去自理能力又没有子女在身边照顾的时候，社会养老院可能足比较好的选择。

　　我国目前的养老院有公办养老院和民办莽老院之分。公办养老院管理较为规范、收费也比较低廉，正因为这样的优点，吸引了众多的老人，使得公办养老院出现“一床难求”的现象。民办养老院则管理不够规范，而收费相比公立养老院来说要高很多。在北京，一般条件稍微好点的民办养老院收费都在两三千。这对于本来就处于经济困境巾的失独家庭來说是不可企及的。

　　对于失独老人来说经济原因是一层，还有一个重要的问题足：即使他们找到价格合理符床位的养老机构，没有赡养人为他们入住养老院签字也足不行的。济南的一对失独老人本来想找一家养老机构为自己养老送终，但足找了十几家竟然没有一家养老机构愿意收留他们。“养老机构也有自己的考虑：一是失独老人由于失去子女，他们的入住费用可能得不到保障。二来如染养老机构在养老机构出现问题，也很难找到人来负贵，甚至连将來老人去世都没存人在火化协议上签字。这使得众多失独老人的养老问题陷入窘境，他们的养老得不到保障。

　　3.失独家庭的精神困境

　　在失独家庭中，子女的死亡给父母首先带来的，也是最难恢复的便是精神打击，他们往往陷于思念子女的痛苦之中。他们沉浸在丧子的悲痛中，不愿意与别人交谈，封闭自己以保护自己。一篇关于失独家庭的报道就釆访过一位失独母亲一笛妈。笛妈是一位现龄59岁的企业退休管理人员。她和丈夫在成为失独家庭后，就带着伤痛离开了那座充满回忆和伤感的城市。”人类一旦失去了这个，痛就到头了。这种痛是融进血液里的，所有语言都无法安慰，只能自己扛着。我和老伴愿意用自己的两条命去换孩子活着“.”^笛妈如是说到。在失去女儿6年后，她每每想起都会痛不欲身。

　　一项对失独家庭健康情况的调查让我们不免为失独家庭父母的心里和精神问题担忧。调查显示：失独家庭成员有约77%的人患有抑郁症，心理状态完全正常的失独者仅占被调查者的11%.同时，有约63%的人表示不愿意出门，更害怕与人交流，而这种近乎与世隔绝的状态更是加重了他们的精神问题。我国2013年新修订的《老年人权益保障法》中规定家庭成员要关心老年人的精神需求，与老年人分开居住的赡养人还要经常去探望老年人。“国家立法都在关心老年人的精神生活，然而，对于失独家庭来说，这种精神生活就不可能实现，他们不仅没有子女的探望，还要遭受失去子女的悲痛。他们的精神生活处于非常糟糕的状态，急需改善。