完善我国财政支持政策性农业保险制度的建议(2)

　　2、完善政府支持旳农业保险再保险制度

　　实现我国农业保险的可持续发展，需要完善我国的农业保险再保险制度。基于保险人分散风险的需要，再保险制度应运而生。如果把保险比作整个社会的稳定器，那么整个保险行业的稳定器就是再保险制度，所以说再保险制度也是社会的稳定器。农业保险具有巨灾性和系统性等特点，巨灾损失的威胁迫使农业保险经营机构必须借助于再保险分散风险，也就产生对再保险的需求。因为再保险人可以在一定程度上可以分散农业保险人时刻可能面临的巨灾风险，使保险人免遭巨额赔偿损失，在此过程中投保人的利益也得到了保护，农业生产的稳定性得以保障。

　　实践中不同国家根据其实际情况建立了不同的农业保险再保险制度，农业保险经营组织以不同的形式获得再保险。农业保险再保险的实现途径主要有以下几种：（1）政府财政为各类农业保险经营机构提供再保险服务；（2）政府设立国有农业（再）保险公司为农业保险经营组织提供再保险；（3）国内商业保险公司为其他农业保险公司再保险服务；（4）从国际市场上获得再保险。前两种途径都是依靠政府的财政支持，在日本、加拿大、美国等发达国家都有较为完善的法律规定。

　　再保险制度是进一步分散风险的保障，在农业保险计划中，除了要依靠农业保险经营组织来提供风险保障，还必须要借助于再保险制度的双重保障。农业的基础性地位和农业保险面临的高风险特点，决定其需要国家的财政支持，基于相同的理由，开展农业保险再保险业务也需要国家的财政支持和政策促进。首先国家可以通过财政直接为农业保险经营机构提供再保险，还可以通过出财政出资设立国有农业保险公司，并由其为其他农业保险组织提供再保险。此外，要充分调动商业再保险人的积极性，政府可以通过立法的方式为其提供财政补贴（包括再保险费补贴和再保险经营管费补贴）和给予税收优惠等政策倾斜，支持财力雄厚的商业再保险公司提供农业再保险服务。根据国外农业再保险制度的经验，我国在建立政策性农业保险制度的同时，也必须建立国家财政支持的农业再保险制度。

　　（三）不断提高财政扶持水平并且不断缩小地区之间的差异

　　加大财政补贴力度，是实现政策性农业保险制度健康发展的基本前提和重要条件，政府应该发挥调整各方利益的作用，在政策性农业保险运行的起始阶段，加大对各方参与主体财政支持力度，政策性农业保险制度设计应该体现保障保险经营者和农民利益的内容，建立以提高农民收入、增强农业综合保障能力和救灾能力为出发点的财政支持模式，发挥政府转移财政支付的最大效果。从上一章节分析中可以看出，加拿大、美国等发达国家对农业保险的支持力度和水平比较高，农业保险制度也相对较为完善。我国应该不断借鉴发达国家以及其他农业保险开展相对成功国家的经验，但是也要结合我国的实际情况。一方面财政扶持政策性农业保险各参与方的力度应该与本地区经济发展阶段和政府财政收入等相适应；另一方面，随着政府财政实力的增强，保障政策性农业保险的扶持力度也要不断提高，使农业保险对农业的保障水平不断提高，降低了农户的保费负担，也增加了其投保和支付意愿。

　　我国各地区之间的经济发展水平差异较大，以地方财政承受能力为基础的农业保险的补贴也就有很大的差距。在发达地区，政府财政承担能力大，农民农业收入占总收入的比重较小，收入受农业损失的影响较小，在这样的前提下，政府对农业的财政支持水平仍然相对较高。相比较而言，经济欠发达地区，农民收入受农业损失影响很大，农户承受能力和地方政府财政承担能力较弱、扶持水平较低，对农户的损失补偿水平也相对较低，这就形成了双重的差距。因此在地方财政无法改变的前提下，中央政府应该加大对贫困地区和农业比较集中的地区的财政扶持力度。尽可能的缩小地区之间的财政扶持水平的差异，带动贫困地区的农业保险行业和农业的可持续发展，提高农民收入，稳定农村经济。

　　（四）在财政扶持中充分发挥基层政府和组织的作用

　　我国政策性农业保险试点中有几种模式很注重基层政府和组织的作用，比如“联办共保模式”、“安华模式”、“安盟模式”,这些模式充分调动了基层政府和组织参与农业保险的积极性，这对其他省份农业保险的开展具有广泛的示范作用。比如说，地方财政通过对乡镇政府进行财政拨付和对商业保险机构进行管理费用的补贴，使其合作建立农业保险服务站，能够更好的协调当地资源，决策部门可及时了解基层农业保险准确的经营情况和出现的问题。方便获取更多的信息，加强基层农业保险的监督，也在很大程度上缩短了投保农户和农险公司之间的空间和时间距离。通过明确基层乡镇政府在参与农业保险中的责任，也可以调动起积极性，更好的宣传农业保险相关政策，及时向保险公司和更上一级政府传递当地农业的受灾损失状况，配合农业保险经办机构开展受灾农户的保险理赔工作。政府的监督和保险公司服务站的基层化，能够在很大程度上降低当地农业保1司进行税收优惠和管理费补贴，能够调动其建立健全基层农业保险服务网点的积极性，改善服务效果，提高服务效率。

　　因此，未来财政扶持农业保险的发展中，要进一步发挥基层乡镇政府的有效作用，鼓励基层政府在推进地方政策性农业保险试点的过程中发挥带头作用，支持和配合保险公司在乡镇设农业保险服务站、在村设立农业保险服务点，在基层形成一个完整综合的农业保险的服务体系，将积极调动乡村干部的监督督促作用，在农村培育一批了解当地情况，而且懂专业知识的农业保险经办人员，提髙农业生产风险的防范力度，及时做好各种农业灾害防灾减灾监督和汇报工作。在实际操作中，可以聘用乡村干部到农业保险服务站，兼职协助农业保险的工作，这样不仅可以提髙村农业保险工作的服务质量，还可以调动农户的投保积极性。

　　在基层干部参与保险服务的过程中，应该建立完善的农业保险工作考核监督机制和必要的奖励机制，加强对其工作方式和效果的考核，加大奖惩力度，使基层干部在村级农业保险的开展中充分发挥正向带动作用，促进农业保险更好的开展。

　　在政策性农业保险的运作过程中，光有财政补贴，只调动干部的积极性还不够，最重要的是充分调动农户的参保积极性。只有充分发挥基层组织和干部的影响力度，通过村干部和基层组织的积极宣传，才能使农民充分认识到参加农业保险的作用，才能调动更多的农民参加农业保险，保护国家农业生产安全。

　　（五）在财政扶持政策性农业保险发展过程中适时调整政府的责任比例

　　我国目前部分试点的地区采取由政府和保险公司共享收益、共同承担风险的模式。目前我国的农业保险市场还不完善，各种保险机构无法独立承担农业保险的高损失，势必由政府共担风险。但是政府不能根据制度的发展不断调整其在农业保险中的责任定位，混淆政府与市场的角色，会使整个保险行业的依赖性过强，服务效率得不到提高。政府在支持农业保险发展中的作用主要是财政支持和政策引导，而不应过度介入或干涉农业保险业务的开展，也不能大包大揽，过度承担补贴和赔付责任。政府和市场的责任不清导致的必然结果是对农业保险制度的可持续发展带来消极影响。

　　随着农业保险制度的不断完善，试点范围的不断扩大，农业保险险种越来越全面，投保农户不断增多，商业性保险经营机构和相互制保险组织的经营能力会越来越强；随着资金的充实，其承担风险的能力也会大大提高。政府支持保险组织建设完善的农业保险基层网络后，政府的的职能一定要有所转变，从“财政责任”为主逐步转向“监督引导责任”和“财政责任”并重。政府和商业组织在农业保险领域釆用公私合作的框架，随着农业保险制度的成熟和完善，除了巨灾农业保险等商业保险公司无力承担的险种外，政府财政所享有的收益和承担的财政责任，应该由商业化的农业保险公司逐步接手。政府的职能的更多的是对商业性农业保险公司的监督和引导，集中人财物等资源进行政策的科学制定以及加强宣传，动员农户积极参保。以“联办共保”模式为例，未来，政府将逐步降低其承担的风险比例，在市场经济的大背景下，我国以后的农业保险模式将会是以商业化保险公司经营为主的模式。政府降低在农业保险业务中的风险承担比例，就可以集中有限的资金应对巨灾风险，提高资金利用率。同时针对不同生产风险的农业险种、不同生产风险的地区应该釆取差别化的风险承担比例，这样可以兼顾不同区域的公平，也可以在整个地区内统筹资源，分担某个地区的农业巨灾风险。

　　（六）其他方面

　　除了从上述几个方面完善我国政策性农业保险的财政补贴外，还应该做到：

　　建立中央、省、市、县分级的财政配套补贴农业保险的完整体系。通过中央财政补贴农业保险调动各级地方财政的补贴积极性和相应的配套支持政策，这样中央政府用少量的资金达到了撬动各级地方政府的更多支农资金投入的效果，并且刺激了各地农户的投保意愿，使中央财政补贴效应最大化；在完善农业保险制度之外，政府动用一部分财政资金牵头建立农业保险减灾防灾体系。建立完善的农业灾害防灾预警机制，比如通过卫星云图等建立农业灾害气候预警信息平台，联合气象局等相关部门为农业种养业提供及时有效气象信息和疫情信息，①为做好农作物和动物的疾病、疫情的防控和治理提供有力支持，最大程度的减少种养殖业的损失，提高农民的收入，减轻农业保险经营组织的风险负担，促进我国政策性农业保险的健康发展；完善财政支持政策性农业保险制度过程中的监管体系。目前我国各地方政府对财政扶持农业保险没有统一规范的运作机制，相关的监管机制不完善。目前，根据我国的《保险法》的规定，中国保监会是所有种类保险监督管理工作的主要执行者，但农业保险本质上应该是政策性的，与其他商业性保险相比，应该有着不同的监管原则、监管手段、监管规则等，②农业保险的经营涉及到推广业务、承保、防范灾害、估损以及最终理赔等，经营管理和操作层面上与其他保险相比更复杂，在上述过程中除了农业部门，还涉及到气象、财政、金融和税务等领域，而且农业保险所具有的政策性本质决定了在它的监管过程中需要跨部际协调。借鉴美国、日本等发达国的经验，我们应该由保监会牵头，联合与农业保险有关联的各个部门成立单独的政策性农业保险监督管理机构，监管政府财政补贴的资金等，增加财政扶持的透明度，允许社会公众的监督，以适应政策性农业保险的快速发展。