财政支持政策性农业保险制度的理论基础

　　二、财政支持政策性农业保险制度的理论基础

　　（一）农业保险制度和财政补贴的概念界定
　　
　　本文主要研究财政支持下的政策性农业保险制度，农业保险制度涉及的内容非常广泛，包含的内容也很丰富，在这里将重点界定农业保险制度和财政补贴的概念。

　　1、农业保险制度的概念界定

　　农业保险从实质上来讲是一种政策性制度安排，目的是转移农业生产风险，保障农业生产的稳定。①按新制度经济学的观点可以将“制度”理解为管理和约束社会人行为的系统性的规则。农业保险制度从广义上理解，是指为了保障农业生产的有序性和农民生活的稳定性而制定的有效集中和分散农业风险的一系列规则，主要包括农业保险的经营主体、经营模式、组织结构、巨灾风险机制、再保险安排以及自愿保险和强制保险安排等。农业保险本身具有的准公共产品的特点，决定了其在绝对的私人市场不具有可保性或者可保性比较差，因此农业保险必须得到国家的政策干预和财政支持，才得以存在并发展。对政策性农业保险的理解，由于农业保险本身具有的高系统性风险和高损失率以及信息的不对称的特点，使得农业保险无法在完全私人竞争市场可持续发展，很多关系到农业生产和农业生产者生活稳定的农业保险险种（农林牧渔业相关重要险种）无法完全由私人保险经营机构承担，包括政府财政支持在内政策支持是其存在的必要条件。

　　因此目前各个国家的农业保险制度其实都是政策性的农业保险制度，由于各国家地区经济的、社会的、历史的不同，形成了不同模式政策性农业保险。

　　本文重点研究广义的农业保险制度，重点论述了政府支持农业保险制度的不同财政支持方式，财政可以通过补贴农户投保保费、减免农业保险经营机构税收、提供经营管理费补贴、为再保险和巨灾风险基金提供资金等多种法律形式支持农业保险的发展。

　　2、财政补贴的概念界定

　　关于财政补贴，学者对其概念有不同的定义，并且不断地发展变化。Pigou（英国着名经济学家）（1952）认为在某些领域完全商业性的自由竞争市场不可能实现资源的最优化配置，政府应通过各种方式干预由市场分配收入的过程中，对于那些社会效益大于私人边际效益的领域，政府要通过财政支持等手段和其他政策支持这些产业的发展。联合国下属经济部门撰写的《国民经济核算体系》中的解释，所谓农业保险财政补贴是指政府财政对农业生产者的经常转移（也叫现期转移，指可收入分配形成之前，政府的无偿性财政支持），但是该定义也存在许多需要补充和完善的补贴项目，理论界也对其进行了内容上的拓展。美国当代着名的财政经济学家R.Musgrave （1972）提出，任何市场主体通过政府财政转移支付和税收减免等活动所获得的净收益就是财政补贴。他还从公共产品理论这一角度进一步明晰化了财政补贴的概念，认为在经济活动中存在着完全的私人产品，这些活动的收益可以完全实现内部化，其成本也能从市场交易活动中得到完全抵消和补偿，经济领域中也存在着收益完全外部化的纯粹的公共产品，这些产品不能通过市场得到有效的供给，因而其成本应完全由财政补贴来承担。

　　本文的研究对象是农业保险制度，农业保险是一种准公共产品，具有双重外部性的特点，因此本文所研究的财政补贴具体来说，是指政府财政对包括农户和保险公司在内的农业保险市场的各个参与主体进行的价格（保费补贴）、成本、管理（经营管理费补贴等）及其税收等方面的财政支持。

　　（二）由财政支持的政策性农业保险的法律性质剖析

　　在经济领域，国家以生产资料所有者的身份直接参加社会经济过程，成为经济活动主体。国家通过采用财政促进手段，推动农业保险平稳健康发展，是经济法中促进型经济法所具有的的促进功能的体现。①国家财政支持农业保险法律制度是国家促进农业生产经营法律制度的重要组成部分。②纵观国内外，各国政府都是通过财政补贴来保障农业生产。@在德国，有的学者将财政补贴作为经济促进的国家经济措施，属于直接补贴，也就是狭义的补贴；有的学者认为将促进手段划分为直接措施和间接措施不准确，应区分为给付性经济促进和影响性经济促进；给付性措施是以货币、有价票券的给付和不增加负担的形式进行财政鼓励。财政补贴属于给付性措施中的提供支付款项的经济援助，税收优惠和免缴登记费等属于不增加负担的经济促进。我国学者从法理上分析认为，政府对农业发展的各类财政补贴和支持，是国家宏观调控农业产业市场的行为，是政府财政利用公权力通过无偿性的补贴和支持行为扶持我国农业的发展，降低相关主体的成本和负担，扩大农户和相关保险公司固有的私权内容。

　　财政补贴是中央政府调控国家经济良好运行和健康发展的重要经济手段，属于他律性经济关系重要的组成部分，在经济法范畴中也很重要。财政补贴也是国家调节经济发展很重要的经济杠杆，通过财政倾斜可以创造新的经济条件，使国家或地区经济朝着政策引导的方向发展。众所周知，农业保险制度也属于他律性经济关系的一种，要想实现农业保险制度的完善和发展，国家财政补贴的杠杆效应是不容取代的，而且农业保险公司和投保者也会从国家的财政调控中获得收益，因为这些间接的国家调控方式，能够给双方主体降低成本，并最终促使农业保险关系能够有效成立并保持一定的规模。加之其他的政策优惠措施，保障农业保险制度健康有效地运行。

　　国家的财政补贴也扩张了符合国家农业风险保障政策的农业产业从事者和农业保险经营机构的经济权利范围。享有农业风险保障权的农业生产者在国家开展保险计划的背景下有权利获得国家的险费补贴；在政策性的农业保险制度中，参与其中的保险公司也有权利获得管理费用补贴、再保险和其他财政支持手段。

　　与此相应，受补贴的农业生产者和保险经营组织也承担促进国家农业风险保障目标和农业保护政策目标实现的经济义务，这些义务是对国家承担的。

　　（三）由财政支持的政策性农业保险制度的理论基础

　　1、完全商业性模式的农业保险市场失灵理论

　　市场失灵，从经济学上理解，是某些领域指单靠市场自身的力量很难或者不能够实现经济资源的有效使用和配置。从更大的角度理解，市场失灵指的是维护市场不能有效调控符合市场需要的经济活动或不能有效停止不符合市场需求的经济活动的状态，也可以说市场的“大约理想化体系”不能有效调控经济的良序运行。

　　农业保险可以有效分散和降低农业生产的风险，在一定程度上也发挥着为农户提供资金支持的功效，而且能够调节社会收入的再分配。农业保险可以保障农业生产者收入的稳定性，具有弥补农业生产损失的作用，有利于国民收入分配更加合理化，这些方面来讲农业保险可以提高社会的整体效益。所以说，农业保险行业属于符合市场和社会需要的活动。

　　实践证明，若由市场调节价格、商业性的模式来经营农业保险业务，农业保险将无法运作，出现市场失灵。通过研究发达国家的农业保险制度发展，我们可以发现若没有政府财政支持和其他优惠政策，所有农业保险模式的实验和商业化运作道路会以失败而告终。Goodwin和Appel的研究也证明可上面论点的正确性，政府之所以对农业保险实施财政支持，根本原因是农业保险具有准公共产品的性质，不可能全完由私人机构或组织来经营和运作，“失灵”的现象存在于农业保险市场。

　　因此，由于农业保险领域具有系统性风险大、信息的不对称特点，导致了农业生产者逆选择和道德风险的问题，而且农业保险市场需求和供给过程中的存在双重正外部性，都使得经营农业保险的保险公司承担的损失赔付率较大、管理费用过高（勘察定损等费用）。如果政府不对其进行补贴和其他财政政策优惠，保险公司只能选择退出农业保险市场，或者是通过提高农业保险保费来弥补过高的经营成本，显然在这种情况下，农户投保成本压力过大，在一定程度上对农业保险的需求也会大大减少，不能实现虽农业保险“消费”的有效需求，最终的结果将是农业保险市场的不复存在。因此，农业保险市场想要发展，政府必须给予一定财政倾斜和其他制度供给。②
　　
　　2、财政支持下农业保险市场形成与稳定理论

　　当前，开展农业保险计划已经成为许多国家的选择，各国都具体规定了包括财政补贴在内的多种形式的财政支持措施和其他配套优惠政策。政府给予的各种财政支持措施在促进农业保险发展过程中的作用，成为各学者进行理论研究的重点。在农业保险市场中主要参与者有两个：农户作为消费者，保险公司作为生产者，政府的补贴政策对二者的行为都会有巨大的影响力。

　　在竞争性市场上，在相关产品和服务的成交量的决定因素中，有效需求和有效供给缺一不可，是同等重要的。但是在农业保险市场特别是农作物保险领域，由于它需求和供给方面存在“双重正外部性”,造成的了“供给不足，需求有限”的局面，决定了其不可能按照一般行业市场特征运作。①根据农业保险供求理论的分析，农业生产领域在自愿参保的条件下，农户的支付意愿与收入、预期损失率和预期收益密切相关，值得注意的是风险认知程度也是重要的影响因素之一，这些因素使农户较少自愿参与农业保险。私人农业保险经营组织根据该险种的经营成本和经营利润，确定的农业保险具体险种的供给量的测算方法。在竞争市场条件下，由于农业保险市场规模极小，供给和需求曲线很可能没有交点。

　　但是在实际情况中，当政府愿意为农民提供一定的保费补贴，愿意给保险公司补贴经营管理费用、减免相关的税收，就等于农民的实际支付能力得到了提高，保险公司的成本在很大程度上得以降低，损失赔付能力有了相应的提高。此时，农业保险供给曲线下移，需求曲线上移，供给曲线和需求曲线就会相交，这样，农业保险市场就会出现。目前许多过都在实践中通过财政支持农业保险制度，农业保险市场不断扩大和延伸，既保护了农业生产，又稳定了社会经济环境，是对这一理论最好的阐释。②
　　
　　3、农业保险制度中的公私合作理论

　　（1）公私合作理论框架。一般来说，完全的私人产品可以全部由市场实现有效供给，而完全意义上的公共产品不能通过市场提供，而必须由政府实现有效提供，而准公共产品要想实现高效供给和均衡发展，应该采取公私合作的方式：即市场主体运作，政府通过政策导向、资金支持、法律规范等方式实现准公共产品供给的市场均衡，双方共同承担风险、共享利益。公私合作关系可以充分发挥公私双方主体的优势，在准公共产品服务领域，只有这样，才能实现效率和社会效果的兼顾，也能实现私人边际效益和社会边际效益的平衡，对于公私双方来说，合作的结果能够实现双赢（Rosenau,2000）。

　　德国公共管理学家Van Ham和Koppenjan以公私合作后提供准公共产品的效率为出发点，准确界定了对公私合作模式（PPP）的含义，他们认为公私合作模式是政府与市场私人部门之间一种长期、稳定的合作关系，在共同提供准公共产品的过程中，市场私人部门负责研究适合的产品和具体的服务，政府部门提供财政政策支持，双方共同分担风险成本、共享收益，实现优势互补。政府具有管理经济社会发展的职责，从这个角度老说，公私合作模式也可以被看成是政府不断创新和发展出的调控管理经济社会发展的新型手段。在西方国家，公私合作模式不仅在农业保险领域发挥了重要的作用，在促进城乡发展、提供其他混合产品的领域中也显示出了巨大的优越性。

　　（2）公私合作理论下的农业保险制度模式。公私合作在农业保险市场领域有着广泛的体现，但由于各国国情和农业生产历史传统的不同，各国形成了不同的农业保险制度模式。纵观世界各国，政府对农业保险的财政支持主要包括提供经营费用补贴、保费补贴、再保险资金支持、税收减免政策等几种方式，但具体来看，各国政府釆取一种或几种方式的组合支持农业保险的发展，各国参与农业保险的程度和采取补贴的方式千差万别，使得各国形成了多样化的农业保险模式和财政补贴模式，美国、日本、西班牙、欧洲各国都有不同的财政支持方式。但不同的农业保险制度的目的都是为了更好的分散农业风险，实现政府、保险公司和农户三方效益的均衡化，总体效益的最大化。

　　（3）我国财政支持下的政策性农业保险模式。我国地域广阔，农业生产状况和经济发展水平差异很大，在实际的操作中，各地区需要探索适合本地发展的农业保险制度模式。从我国政府财政对农业保险的支持角度来看，国务院发布了一系列的农业发展文件初步确立了中国农业保险制度模式的基本定位：实行公私合作--“市场化运作，财政补贴部分保费”.其中财政补贴保费体现了 “公”,市场化运作体现了 “私”.而且在各地方的农业保险实际过程中，政府对农业保险的保障和扶持的公私合作行为不仅体现在财政对保险公司和农户的各种方式的补贴上，也体现在政府给予保险公司管理费、税收等方面的优惠政策，这些都是财政性的支持手段，符合世界的发展潮流。