基于财政支持的政策性农保制度探究绪论

　　一、绪论

　　（一）选题背景

　　一个国家农业保险制度是否完善与本国本地区经济发达程度有很大相关性，农业保险既是整个保险行业的重要组成部分，也是经济发展到一定阶段后经济带动农业、“反哺”农业的一项惠农政策，体现了国家对农业的重视和扶持。

　　农业保险作为一种政策性制度，是政府保护和发展农业的一种重要保障，是农户转移农业种养殖业风险的工具，也是保险公司通过提供农业保险服务获取合法收益的手段。农业保险有其特殊性，如果单纯依靠市场的自发调节，而没有政府的参与，是不可能实现农业保险的可持续发展的。因此实现政府财政贴得起，农户保费交得起，保险公司赔得起，三方共赢，农业保险的可持续发展才得以实现。只有政府扮演好在农业保险中的政策性调节者的作用，农业保险在制度层面实现有效的需求是解决市场失灵问题的根本之道。政府对农业保险制度进行财政支持的相关法律问题也是本文的研究重点。

　　纵观国外各国，构建完善的政策性农业保险制度成为各发达国家政府扶持农业、降低农业风险的主要手段之一，通过政府干预和补贴等方式扶持农业保险的发展，同时调整相关政策来引导农民接受这种现代风险管理策略。在WTO的农业贸易谈判中，各国政府在同意削减政府对农业贸易补贴的同时，却将政府对农业保险的财政补贴规定为合法，这充分证明了各国政府都意识到了财政补贴农业保险确实是已经被证实了的一种有效的农业风险管理手段，财政补贴的效果显而易见。姜岩、褚保金对我国江苏地区政策性农业保险制度进行了研究，通过对农户的问卷调查、分析，得出政府的财政提供的保费补贴对于提高小规模农户参保比例具有很大的正面作用。

　　在我国，二十世纪三十年代农业保险制度开始试办到现在已有80多年的历史，然而从上世纪末经历了 “试点”热潮以后，农业保险的经营规模不断缩小，尤其是1996年商业化运作成立以来，保险总额急剧减少，农业保险保费总额从1997年的7亿多将降到2003年的2亿多。理论界的研究证实，长期以来中国农业保险的发展由于缺乏政策层面的制度供给而一直处于市场需求相对不足、供给能力有限的“失灵状态”.因此，2004-2013年，中央发布了 10个“1号文件”,均提出促进农业发展，从政策方面明确要求保障我国农业保险制度的发展，支持在各地因地制宜开展政策性农业保险试点，加大对农业保险投保保费的支持力度。2012年1月，国务院发布通知，在现行农业保险政策的基础之上，财政部门将更进一步加强对农业保险的政策支持力度，扩大享受财政补贴的农业保险的险种范围，更多区域将会享受补贴政策，农业发展的保障水平将会大大提高。2013年中央一号文件指出，我们要建设完善的政策性农业保险制度，加大对农业生产为主的地区和经济落后的中西部地区保费补贴的比例，加大财政支持力度，健全相关配套政策；并且开展农业机械、海洋淡水渔业、农村房屋保险以及其他相关险种的保费补贴试点；在健全农业保险巨灾风险分散和防范机制方面加强政府财政补贴。我国2007年开始选择部分省份进行农业保险试点运作，并规定各个地区应该具体结合当地经济和农业的发展情况，考虑当地政府财政实力，在此基础上，寻找并发展适合本地区的经营模式。2007年至2013年，我国中央和地方三级财政对主要农业险种的投保费补贴比例达到应收保险费的80%,事实上，没有中央和地方财政的补贴和税收优惠等支持措施，农业保险不能得到可持续的发展。

　　我国《农业保险条例》已经通过，2013年起已经开始施行，对于保障和促进我国农业保险发展做出了详细具体的规定。条例的第七、八、九条规定了政府对我国政策性农业保险的财政支持的形式。具体规定了中央和地方财政对符合规定的农业保险险种的投保费用补贴，并且鼓励在不同层级建立巨灾风险分散和防范机制，也明确指出了对给予农业保险经营机构税收优惠政策，并且鼓励我国的金融机构增加对参加农业保险的农户以及农业保险经营机构的信贷和资金筹集方面的支持力度。条例在很大层面上以行政法规的形式保障了农业保险的发展，但是仍有一定的局限性，条例没有规定政府对商业农业保险公司的管理费用补贴，也没有规定在再保险方面给予财政支持，各地方还没有形成完善的财政支持模式。

　　（二）国内外研究综述
　　
　　1、农业保险市场的失灵

　　（1）农业保险的系统性风险及其可保性。Chambers认为可行的私人竞争性农业保险市场只是特定情况下的一个特例而已，在竞争市场环境下，农业保险不具有可保性。所以，完全商业的竞争性市场不应是研究的焦点，政策调控的帕累托最优合同以及相关限制性合同才是研究的重点。Yaari在1983年发表了相关的研究结果，指出农业保险只有不存在额外的供给成本和巨大系统性风险时，农业保险市可能存在。而事实证明，农业经常遇到巨灾风险，损失巨大，导致经营农业保险的风险大、成本高，完全市场竞争条件下，农业风险不具有可保性。因此，限制商业性农业保险市场存在和发展的最主要原因是农业保险的特殊特点导致其可保性较低。还有的学者指出农业生产具有巨大的系统性风险，这也是完全商业的竞争性保险市场无法存在的因素之一，这些学者在比较农业保险公司和其他商业性保险公司损失赔付系数后发现，后者所承受的系统性风险仅为农业保险公司承受系统性风险的十分之一。

　　（2）道德风险及其逆选择。关于逆向选择，研究主要涉及在农业保险业务开展过程中，农户有哪些具体的逆向选择行为、由此带来的成本增加情况以及我们应该采用什么方式遏制逆向选择行为等几方面。关于道德风险，相关研究主要集中于购买保险对农业生产者投入主要农业生产要素的影响以及道德风险的防范措施等问题，这两种因素是导致市场失灵的重要原因。②Quiggin （1994）在探索和构建最优农业保险模式的过程中，指出农业保险经营过程中存在的逆选择行为有一定的规律可循：如果农业产量分布相对不平衡，则农户会对产量相对少的土地进行于投保，因为农户更加熟悉各个地块的生产风险的大小及产量的稳定性；如果投保周期以年计算，那么有临时性损失预期的农户更加有投保积极性。美国的一些专家测算发现，已经参保的土地对肥料和药剂的投入使用量要明显少于没有参保的土地的投入量。并且，逆选择问题可能导致农业保险赔付成本较大的波动。③孙香玉（2008）研究了影响农户参加农业保险意愿的因素。发现农户的购买和支付意愿与农户经济收入水平高低、务农收入占全部收入的比重大小、所在地区农业灾害频率高低、农产品产量波动大小有正相关性。她提出了逆向选择问题的解决方法：一，更精确地对投保农户进行风险同质性的测算和分类，二，有些地区根据现实情况对相关险种可以推行强制性保险。但强制投保会损害那些农业生产风险较低的农户的经济利益，在更广范围内很难普遍采用。

　　2、财政支持对农业保险作用研究

　　通过研究各国农业保险发展发现，相对于其他保险险种，农户对农业保险的需求总体来说相对较低。学者们对此主要的解释是：一是农户可釆用其他替代性手段有效分散农业风险，而较低的投保率低又是导致农业保险经营机构保费收入入不敷出的最主要原因，从而导致农业保险市场的失灵（Knight&Coble,1997）；二是逆向选择的存在，使得那些预期投保收益小于投保保费的农户，没有参保的意愿（Vincent H. Smith&Alan E. Baquet, 1996）。