信访制度与法治的契合(2)

　　然而，谈及信访与诉讼的合作关系，可以在以下几点予以体现：第一，重大、紧急的应急性行政纠纷。这类情形通常矛盾比较尖锐，往往带有突发性与群体性的特征，对事态的发展难以把控，造成的后果不可预测。如若采取诉讼途径，由于程序冗杂耗费时间较长，可能会引起矛盾激化，而通过信访途径，则可以及时引起相关部n领导或者主要资责人的关注，从而尽快处理争议，防止矛盾的恶化。-第二，因超过复议、诉讼、仲裁的时效而无法获得救济的事项以及非因信访者自身原因造成举证困难的事项。这类情况的前提在于信访人不能故意超期举证或者故意造成举证困难，否则信访部门将不予救济。第三，对于依法有职责受理信访的行政部门及其工作人员，应该受理而未受理、互相推诿或者受理以后久拖不决的情形。司法机关对此可以行政不作为为由对相关责任主体进行立案审查。而且，经过信访处理的问题还能否再进行诉讼，法律也没有明确规定，这就造成信访与诉讼之间的合作出现了鸿沟。

　　4. 2. 3行政复议制度与信访制度的衔接

　　在我国，行政复议是行政机关内部自我纠错的一种方式，性质属于一种行政司法行为或“准司法行为”.《行政复议法》的立法目的，就是为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，但实践中对于得当或者不当的判断却没有统一的标准。87信访与行政复议都是行政主体内部的救济方式，但行政复议比信访更具程序性，又不像司法程序那样严肃繁杂。行政复议法规定行政复议不适用调解原则，但信访条例中则没有这一规定。同时，行政复议与行政诉讼还存在着衔接关系，根据《行政复议法》的规定，在复议前置的情况下，行政相对人若不服复议机关做出的复议结果，可以在法定期限内向法院提起诉讼。“在实践中，行政复议制度与信访制度在权利救济的功能定位上是有交叉的，这为两种制度的衔接提供了现实可能性。但两种制度功能上的重叠和交叉有可能产生行政资源的浪费和行政效能的降低，因此如何在既能提高行政纠纷解决效率又不削弱行政纠纷处理效果的情况下，实现信访制度和行政复议制度的衔接，十分具有现实必要性。根据《信访条例》第二十一条第一款第一项规定，信访者提起信访的事项已经过或者应当经过行政复议程序处理的，那么信访机构将不予受理。W但如果信访者对行政复议机关的处理决定不服，依旧提出信访的，则需要具体问题具体分析。对于行政复议决定与原本提请复议的行政行为不同，其性质属于一个不可诉也不可复议的新的事项，那么针对这一新的事项提出的信访，信访机构可以受理。但如果这一行政复议决定可以通过诉讼途径解决的，信访机构则不予受理，并应告知信访者依照法律规定的途径解决问题。笔者认为，在完善立法的过程中，应当明确界分信访、复议和诉讼各自的受案范围，彼此各有侧重，相互衔接合作，才可以运用多元化的纠纷解决方式全方位地化解社会矛盾。

　　4. 2. 4人大代表制度与信访制度的衔接。

　　人大代表制度是人民当家作主的具体体现。从人大代表的来源构成方面讲，我国各级人大代表的选举涵盖了社会各行业、各民族，具有广泛的代表性。人民代表制度凸显了公民在参与国家事务管理的普遍积极性，直接反映了政治、经济、文化生活中的现实状态。伴随着国家日新月异的发展，各级各地方人大代表都应该积极恪守职责，主动收集民众的意愿、请求和利益诉求，力求在矛盾还未被激化之前化解矛盾。

　　可以说，”中国的人民代表大会制度、多党合作制度、政治协商制度实际上是一种‘精英政治',而信访制度则是一种典型的普通人政治。，M信访制度是人民代表制度的补充，具体体现在人民代表通过信访渠道深入基层民众之中，倾听民声，了解民愿，从而通过主动沟通的方式分析问题、解决问题。从制度设计的角度来说，信访制度若以人民代表大会为依托，可以更好地实现信访制度与相关制度的衔接，从而发挥信访在民众利益表达和权力监督的重要作用。

　　总的来讲，要实现信访制度与人大代表制度的衔接，应该从以往由人大信访机构直接处理各类信访事项的模式转变为由信访机构负责主要接待处理工作，人天代表员责调查协助监督工作T把信访工作当作人大加强监督工作的重要内容，予以高度重视。同时，应该积极推动人大代表参与监督信访问题的处理，逐步将广大民众的利益诉求进行整合传达给人大代表，使其按照“人民一代表一政府一人民”的程序运作。此外，还要逐渐撤销庞大复杂的信访工作机构，集中到各级人民代表大会进行监督运作，这样可以督促信访工作机构依法行使职权，削弱信访机构在处理信访事项的过程中对行政机关的依赖。人大代表制度是信访制度与其他各项国家制度之间相容互补的前提条件和重要基础，在广大人民群众的监督与制衡下稳步发展，必将促进各个制度朝着共同的目标，实现各个国家制度相互衔接、相互协调的良好发展。

　　4. 2. 5完善信访机构职能配置

　　根据《信访条例》第六条第二款的规定，信访工作机构属于行政机构。91从机构设置上看，国家信访局是由国务院办公厅管理的国家局，而全国各地的信访局也多是由同级政府办公厅代管，属于秘书性质的部门。“信访部门在协调各相关职能部门处理信访问题时往往处于一种馗她境地。”“实践中，信访机构一般把重要信访案件交给领导审批，通过与相关部门联席会议的形式来把信访案件批转至其它部门处理。可见，信访机构自身并没有独立的调查事实的权力，其对信访案件的处理完全依赖于政府相关部门的协调与配合。

　　由于信访机构缺乏对信访案件的处理权，导致其面对民众提出的信访事项时产生了一种消极应对状态，因此需要对信访机构的职能进行重新配置。针对曾经多次参与、组织涉诉信访的人员，应该进行重点排查，对排査结果进行研究分析，分门别类地进行梳理：属于合理诉求的，应该及时予以解决；属于不合理或者过高要求的，应该做好协调和开导工作；属于情绪偏激、无理缠访的，应该及时做好稳定控制和心理疏导工作。对此，信访机构在处理信访的工作人员配置上，可以考虑配备一至二名的心理咨询师或具有心理学专业知识的工作人员。针对不同的信访者，尤其是在基层政府及其信访工作部门，根据信访者的生活经历、受教。育程度、心理素质和个人利益需求的不同，采取不同的应对方案就会产生不同的效果。举个例子来说，面对群体上访的时候，单一的处理方法就显得捉襟见肘，若能注意到群体与个体的心理差异从而对症下药，定会取得事半功倍的效果。