实行诉访分离制度

　　第二章法治对信访制度的改造

　　法治对信访制度的改造是多方面的，例如，实行诉讼与信访分离制度、涉法涉诉信访事项导入司法程序机制、建立涉法涉诉信访依法终结制度、健全国家司法救助制度、畅通信访渠道等等。本文将选取以下两个方面进行重点分析-2.1实行诉访分离制度。

　　2. 1.1缘由：涉诉信访的“问题化”

　　法律应当被信仰，而不应当被信访，涉诉信访则成为了一个地道的中国问题。涉诉信访，是2004年全国涉诉信访工作会议上首次提出的概念。42作为我国法律与政治、社会三者相互交织的产物，涉诉信访已成为屡见不鲜的社会现象，其之所以被“问题化”绝不是偶然的。

　　长期以来，涉诉信访工作中广泛存在着诉访不分的问题，既影响了当事人诉权的实现，也影响了司法裁判的权威性和司法资源的有效利用。涉诉信访的问题不会平白无故地产生，其之所以被问题化，是因为遵循着一种现实且公认的思维逻辑。而涉诉信访被“问题化”的基本逻辑也是这样：在社会发展过程中，必然有一些涉诉信访案件引起了舆论对案件的发展的广泛关注，从而引发社会对涉诉信访制度的反思和讨论。43涉诉信访被“问题化”主要体现在：第一，在公众的社会生活中产生了数量巨大的、对公共生活环境影响重大的、不得不引起公众对一种重大危机担忧的涉诉信访事件。第二，公众对这一社会现象的思维判断和本质把握，不能正确对待当下的政治、经济以及社会结构，导致涉诉信访不能够被完全纳入司法程序的结构和流程中。第三，大多数涉诉信访得不到妥善且有效的处理，从而期望能在现行司法制度基础上构建超然的纠纷处理机制。涉诉信访本应是诉讼程序的辅助性手段，是在诉讼程序不能触及和解决的问题上发挥补充作用的，但在实践中，涉诉信访已经以“喧宾夺主”的姿态演变成一种主流的权利救济方式，而且甚至成为僧越司法救济更高层次的救济方式。

　　处理纠纷可以有许多种渠道，司法程序应该是处理社会纠纷的最后屏障。就法院的审理程序来说，当事人享有平等的诉权，通过相互举证、质证，经过充分且公开的辩论过程，法官也依照“以事实为依据，以法律为准绳”的原则依法作出裁判。从理论上讲，各级法院通过层层调查，终审法院的裁判应当是对案件最终的处连意见。可社会生活中，各种矛盾通过当事人汇集至法院，法官依法进行审理裁判后，其过程或者结果却成为当事人进行涉诉信访的对象。从这个角度看，法官的审判与涉诉信访之间就构成了一种奇怪的关系：当事人在法院按部就班地走完司法程序后，把涉诉信访当成了一种超级的上诉程序。之所以说它是超级的，是因为法院的裁判并不是最终结论，当事人仍然可以通过涉诉信访的渠道对这些事项提出要求。当事人对法院裁判提出的信访便体现出了民众对法院的不信任，于是造成了我国当前“诉弱访强”的逾她局面。如表1所示：

　　由表1可以看出，近年来，法院接待和处理的信访案件总量依旧维持在高位，形势十分严峻。但值得欣慰的是，除2012年有小幅回涨外，大体上开始呈现下降的趋势。除此之外，根据中央政法委员会《涉法涉诉信访责任追究规定》，45还将信访量的多少作为评价法院工作状况的指标和评判法官水平的标准。导致一些法院片面地追求“零信访”,法官也在考核压力下小心翼翼地处理涉诉信访工作，这一考评制度着实不合理也实在没有存在的必要。法院处理涉诉信访应该以公平公正作为基本的价值追求，而不能以牺牲法律的代价来换取涉诉信访的解决。“基于目前已有改观但仍然比较严峻的司法不独立、不公正和司法腐败现状，对于社会贫弱者来说，上访成为他们找正义的最后渠道也是最现实的渠道，成为弱者的武器和救命稻草。”“信访的救济功能越是得到强化越是激发民众超越程序选择看似更为直接便宜的信访救济的需求。信访通过建立领导亲自接访等机制来引导权力对纠纷解决的关注，如此一来行政权力就可以悄无声息地通过信访渠道实现理所应当的干扰司法活动，这无疑加剧了社会公众对法院的判决的不信任，动摇了对法律的信仰，更加深了司法腐败、司法不公和枉法裁判等现象的误会。47虽然涉诉信访的”问题化“并不足以作为否定这一制度的主要参考因素，但显而易见的是，涉诉信访已经与我国的社会发展渐行渐远。面对”问题化“的处理，需釆取得当且行之有效的方式。涉诉信访的核心问题终归是法律问题，解决法律问题最好也是最终的处理办法，还是要依照法律程序来处理。于此，对于涉诉信访问题最理性也是最彻底的解决方式，就是将诉讼与信访分离，将其纳入法治轨道内解决。

　　2.1.2诉访分离的具体内容

　　2013年，中国共产党的十八届三中全会明确提出要严格实行诉讼与信访分离，并建立起依法终结制度，其目的就是使司法和信访各归其位，各司其职。48我国正处于经济不断发展，社会加速转型的时期，经济与科技的高速发展也给涉诉信访带来许多新问题，”自2008年开始，全国各地一些法院就开始着手构建涉诉信访分离机制。“ 49在2014年最高人民法院印发的《关于进一步推进涉诉信访工作机制改革的若干意见》中，更进一步明确界定了 ”诉“与”访“的概念。5°从严格意义上讲，诉是一种权利，而访是一种行为，是行使权利的方式。简言之，诉对应的是诉讼权利，而访对应的是行使批评、建议和控告、检举等法定权利的行为方式。诉访分离只是一种手段，其目的不是为了限制，而是为了更为充分地发挥主体的积极性，从而使制度运行向着更有利于稳定和谐的方向发展。斥访分离具有两方面基本内涵：一是外部分离，二是内部分离。”简单来说7外部分离是对号入座，内部分离则是对症下药。

　　对于外部分离，指的是鉴于案件事实的特殊性，对涉诉信访做出判断将其从一般的信访事项中分离出来。这意味着如若信访者提出的信访事项中涉及司法问题，信访机构不再受理并应告知信访者到司法机关寻求解决。除此之外，信访机构也将改变之前联席会议的工作模式，不再协调司法机关处理信访事项，有助于司法机关可以免受其他机构的干扰，独立自主地解决问题。至此，外部分离的最终目的，就是要实现司法与信访各尽其责。

　　对于内部分离，指的是以外部分离为前提，人民法院对于涉诉信访事项进行审查，并作出一个是否适用诉讼程序的判断，以提出具有针对性的解决方案。针对信访者反映的事项，人民法院应及时审查并作出答复，对于不符合法律规定或者不属于法院管辖范围的，不再启动复查程序，告知信访者并做好解释说明工作。

　　诉讼与信访的内部分离，实质上就是准确把握诉与访的内涵与外延，确定二者的合理界限，从而建立科学可行的诉访分离实施标准。“针对实践中诉与访的不同特点，应依据事项与诉求的特殊性来制定不同的处理原则。例如以人民法院来说，最基础的工作就是对诉和访编立不同的案号和字号用以区分，通过调整司法资源，确保实现诉访分离后能对症下药，高效高质地解决问题。

　　2.1. 3体现的法治理论基础

　　诉访分离并不是凭空臆造出来的，其产生和发展都体现了的深厚的思想基础，主要体现在两个方面：一是权力分立，二是司法独立。

　　2.1. 3.1权力分立

　　权力分立最早可以追溯至古希腊文明。柏拉图就曾从希腊的历史来论述分权的重要性。希腊人为了达到稳定，曾经决定把军队分成三支，并建立三个国家。三个国王都宣誓只要国家年复一年地存在，便决不加强他们的统治。后来这三个国家中的两个国家都衰败了，只有斯巴达仍然保持了强大，柏拉图认为其中的原因就在于斯巴达的分权制度。他认为斯巴达的成功在于在分权、混合中获得了和谐，没有把权力不合比例地交给能力上有限的一个人。”而亚里士多德则从权力牵制的角度去分析了政体理论，“人类倘若任性行事，总是难保不施展他内在的恶性。”“正是以人性恶为出发点，为了有效地消除执政者的犯罪，防止政治偏向，亚里士多德从政治学的角度，形成了他权力制衡的思想。而他关于分权的思想也对后来的权力制衡理论的发展起了奠基作用。

　　应该说，现代的分权理论始于洛克。受其生活环境的影响，洛克的分权理论实际上英国封建贵族与资产阶级妥协的产物，认为分权是政治社会的前提。在其着作《政府论》中，他将国家权力分为立法权、执行权和对外权。在洛克看来，立法权是指运用国家力量以保障社会及其成员的权力，执行权则指执行法律的权力，包括现代意义上的行政权和司法权，而对外权是指对外处理事务的权力。55洛克主张立法权至上，同时，他认为立法权也应当受到牵制，例如人民可以罢免或者更换立法机关。但是，洛克所说的实际上也就是立法权和行政权，因为在他的观点中，对外权和司法权都是从属于行政权的。56孟德斯鸠是”三权分立“学说的正式提出者。他在《论法的精神》里进一步发展和完善了洛克的分权学说，提出了把国家权力划分为立法权、司法权和行政权三种权力。立法权归属于立法机关，主要负责宪法和法律的制定和修改；司法权归属于司法机关，主要负责依法进行裁判；行政权归属于行政机关，主要负责执行法律和依法管理国家和社会的公共事务。从孟德斯鸡旳思想论述来看，为了防止不同的国家机关行使权力时超出自己的权限，上述的三种权力不但要分立，各个权力彼此之间还要相互制约71 也认为；”要防止滥用权力，就必须以权力制约权力“,而最好的制度安排就是三权分立。”举个例子来说，孟德斯鸠认为行政机关对立法机关的决定有否决权，而立法机关有权对行政机关执行法律的情况及过程予以监督。孟德斯坞的学说对西方资产阶级革命产生了深远影响，并且成为资本主义各国建立政权体制公认的基本准则。

　　权力分立学说在西方不乏代表人物，但在中国以孙中山的观点最有代表。由于孙中山是处于中国内忧外患的时代，所以他提出权力分立的目的也是为了建立起一个独立自主的中国。孙中山权力分立学说是以保障国家的自由为基础的，它包括两个方面的内容，即权能分治和五权分立ss.但是，在孙中山看来，这五种权力是政府的内部分工，只强调彼此之间相互配合，却没有相互制衡机制，目的是构建一个独一无二的万能政府。于此，鲜明地突显了孙中山追求建立一个强大国家的迫切希望。

　　2.1. 3. 2司法独立

　　权力分立是司法独立的重要理论基础，同时司法独立也是实现权力分立的具体化体现。孟德斯鸠被认为是第一个系统地论述司法独立的思想家。他认为，“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。” 59所以，司法权必须独立行使，司法机关才有可能独立地行使审判权，否则三权合一所产生的后果势必会造成如同君主专制般的压迫感。司法独立由一种思想发展为一种制度后，逐渐被各国所承认，较为典型的就是美国在赢得独立战争之后，就按照这一理论制定了 1787年的《美利坚合众国宪法》，并建立起新的国家政治体制。

　　之所以要在国家的权力分立中强调司法权的独立性，主要是因为司法权在解纷机制没有起到中流破柱的作用。在我国的权力体系中，立法、司法和行政三大权力虽然分工明确，但是却没有形成彼此之间的相互制约。与立法权、行政权相比，司法权便成为国家权力中最弱小的一项。而在国家机构体系中的司法机关的不强势，难免被置于立法机关与行政机关的控制之下，从而造成立法权与行政权对司法权的侵犯、威胁与影响。“法律的基本作用之一是约束和限制权力，不论是私人权力还是政府权力。” 6?所以，司法权必须独立，才能自保。此外，司法作为社会公正的最后一道防线，被赋予公平中立的地位，其作出的裁判具有最终的权威性。这就要求司法程序必须公开、透明、公正，才能维持良好的秩序。当这最后的一道防线也未必牢固的情况屡屡发生时，社会公众就很容易动摇其对于法律的信仰。

　　在法治社会，法律应当具有至高无上的地位。当矛盾双方将其冲突诉诸于法律途径寻求解决时，司法机关就应该当机立断，给出一个终局的权威性结论。61当前，我国要想真正实现司法独立，并不能一蹴而就，而是需要时间慢慢雕球。理想的司法独立的状态，应该让司法机关独立于立法机关与行政机关，这样才能保障法官只服从法律而不受其他机关或者个人的干扰来行使司法权。司法的行政化是制约我国司法独立的体制化原因，也是影响司法改革的核心因素。涉诉信访就为行政权干涉司法权提供了渠道，因此，必须清晰地认识到，司法独立是实现司法公正和确立司法权威的首要的制度保障。这就要求在涉诉信访的处理中，必须严格区分诉讼与信访，以期实现诉与访互不干扰，有助于司法机关的独立审理与裁判。