信访制度与法治的契合

　　第四章信访制度与法治的契合

　　4. 1信访制度与法治契合的核心原则

　　4. 1.1权力与权利的协调

　　公权力和私权利之间存在着一种对立统一的关系，为了调和二者的冲突，就必须作出一种制度安排，而法治就是最有效的制度安排。81在法治社会中，权力与权利的应然状态是：通过合理地配置和平衡各方权力，既能防止权力对权利的侵害，同时又能防止权利被滥用，形成良好的秩序。严格意义上的权力配置应该以法律为载体，没有法律的权威，权力配置便无从谈起，当然也不可能实现公权力与私权利的平衡。具体说来，可以平衡公权力与私权利的方式有三种：一是通过保障公民的基本权利，来限制公权力行使的范围，从而实现权利与权力的最低程度的平衡；二是确立公权力的行使以私权利为界限的原则，实现权力与权利的动态平衡；三是通过权利救济制度的运行，来实现权利与权力的结果平衡。82在实现法治的进程中，维持公权力与私权利的平衡，实质上是维持对公权力的限制和对私权利的保护的平衡。这种平衡也意味着在社会权利结构中，若公权力比重过小，私权利比重过大，就会导致政府失能的种种不良后果；而如果私权利比重太小，公权力比重太大，.则又会形成本末倒置，私权利无法有效约束公权力，反 .

　　而形成不同程度、不同形式的专制主义。由此可见，在法治社会的背景下，任何公权力的行使和运用，都必须具有法律依据，而没有法律依据的公权力行为，就不具备相应的法律效力。84然而，如何处理公权力与私权利的关系，不同的处理方式，就会形成不同的社会制度。而信访制度最本质的展现则是信访受理者与信访者--国家公权与公民私权的关系。信访是公民表达权利诉求的一个行为方式，任何一种社会制度都不可能完全杜绝人们为争取和维护自身权益的行为。对待这一民愿表达方式，国家机关面临着两种选择，要么堵，要么疏。若以堵为主，以疏为辅，就容易形成控制为特征的社会治理模式；而以疏为主，以堵为辅，就容易形成救济为特征的社会治理方式。85鉴于我国民主政治制度的特殊性，信访制度在最初的制度设计中，作为信访主体的公民在国家政权中占据着重要的地位，决定着他们的利益表达在国家政治生活中的分量。因而，只有当信访者与执政者之间达到一种协调且平衡的关系，才能实现信访制度在法治下的良性发展。

　　4.1. 2法律效果与社会效果的统一

　　在纠纷解决方式上，诉讼是主流的，但不是万能的。结合我国司法实践的现实情况，并不是所有的审判都能实现“案结事了”的理想预期。落实到信访制度中，在纠纷的整个解决过程中，信访工作人员虽不是问题直接解决者，却是纠纷解决的监督者和协调者，信访机构应协助并督促相关部门及时解决问题，真正实现案结事了和息诉罢访，才能维护社会安定。不管诉讼还是信访，都应该秉持法律效果与社会效果相统一的理念。

　　一般来说，法律效果着重于法律的适用，主要体现为司法机关在审判案件时所适用法律规范的动态过程；而社会效果则更注重法律的实效，更集中体现为法律在社会施行的过程中，对政治、经济、文化等产生的影响。通常情况下，国家机关只要尽职尽责，坚持依法裁判、依法行政，尽可能避免徇私枉法的行为，就能取得法律效果和社会效果的良好统一。因此，我国在法治发展进程中，不能盲目地追求“法律至上、司法万能”的机械法律理念，还应该讲求法律效果和社会效果的统一，讲求法律价值和人民群众的道德观念、社会经济与科技文化发展相统一。

　　首先，法律效果和社会效果的统一，是中国特色社会主义法律制度的价值追求。在某种程度上，也可以说是以德治国与依法治国并重方针的一种微观注解。简言之，既不能片面追求个案正义而牺牲社会正义，也不能以满足社会效果来否定法律效果。坚持法律效果与社会效果的统一应处在合理的限度内，在依法审判的范围内，努力寻找二者的最佳结合点。其次，法律效果与社会效果相统一，可以实现效益最大化。效益可以说是效率与利益实现的最佳结合点，对于不同的主体也具有不同的意义。对于当事人而言，效益就是通过选择适当的方式来化解矛盾，从而使受到侵害的权益恢复原状或者获得相应补偿；对于法院而言，效益就是在案件的裁判过程中合理地分配好诉讼资源，提高审判效率和审判质量；对于社会而言，效益就是以最快的速度和最少的资源解决社会问题，进而达到维护秩序稳定的目的。86因此，在诉讼与非诉两类纠纷解决机制的合作下，国家机关应当引导信访者根据案件14纷的具体情况选择解纷方式，衡量成本与效翁实现量大化，尽可能找到双赢或多赢的最佳处理办法。

　　4. 2信访制度与法治契合的实现路径

　　4. 2.1制定《信访法》，提升信访的法律位阶

　　目前，调整和规范信访行为主要依靠国务院的《信访条例》，这只是一部行政法规，其效力低于由人大制定的法律，且调整范围有限，整个信访部门的工作就不能很好地发挥法律规范的强制功能。其他与信访相关的条例、办法和意见规范，均属于一般性或者较低层面的法规或规章，既缺乏足够的权威性，也没有形成一套系统完备的信访法制，无法与当前信访工作的形势任务相互适应。因此，我国必须尽快出台《信访法》，目的是为了构建良好的信访秩序。

　　综观当前信访制度的发展，信访立法是亟待解决的重要问题。具体体现在以下几个方面：第一，应加强针对非常态信访行为的预设措施。重复信访、暴力上访、群体上访、闹访是非常态信访行为的常见类型。针对上述类型以及部分还没有出现但巳经可以预见的信访情况和问题，做出相应的防范措施和应急方案。不管是一般信访还是非常态信访，其背后隐含的社会问题都应当得以重视，因此必须端正态度，提前做好应对工作和相应的配套。第二，应建立起制度化的信访风险预警机制。风险预警主要着眼于对信访消息的收集、辨别以及分析，做好预测排查工作，防患于未然。排查和化解是一个环节的两道工序，排查是基础，排查的目的则是为了化解。排查的时间应当包括但不限于重大节庆日、重要会议或者重要活动、重要领导或专家来访等，凡是涉及民众反映强烈的热点、难点问题都应该及时化解。第三，应建立系统的信访法律体系。这一信访法律体系应由国家专门的信访法律牵头，以国务院相关法规、部门的规章和地方性法规等为主干，形成主次分明、内容齐全、效力位阶明晰的健全体系。具备完善的法律体系，是依法解决信访问题的重要保障。有法可依，才能更好地做到依法办事，切实为民众解决矛盾、化解纠纷，满足民众的利益需求。

　　4, 2. 2行政诉讼制度与信访制度的合作

　　行政诉讼是一种司法救济手段，其最突出的特点是对程序正义的追求；信访则产生于民众的利益需求，在性质上应属于行政救济，二者都是当代社会解决行政纠纷、实现权利救济的重要途径。与行政诉讼不同的是，在没有进入行政诉讼程序之前，通过信访途径对行政行为的纠正难度相对要小。在实践中，行政诉讼更侧重于保护私权利，力图修复公民受到侵害的权利；信访更侧重于监督公权力，目的是限制公权力的行使。理论上，一张邮票、一封电邮就可以将信访者的诉求直达中央高层，而行政诉讼受到级别管辖的约束与限制，一个案件经过两级人民法院的审判即告终结，除非是特别重大、疑难的案件才有可能上诉至最高人民法院进行审理。但是在实践中，仅靠法院对行政纠纷的裁判并不能满足公众急于化解纠纷的需要，由此为了促进行政纠纷有效、及时的解决，倡导对行政纠纷的多元化解决方式，也是我国对推动法治建设的回应。

　　应当明确的是，现实中存在着大量的的行政纠纷，不论选择信访还是诉讼都不可能完全处理好所有的纠纷。但在信访制度的未来发展中，应该强化信访作为非诉解纷方式的独特优势，将其改造成为辅助行政诉讼运作的过滤机制。同时，司法机关应尊重行政机关的管理行为，行政机关在信访机构的督促下自己主动认识到已作出的行为违法的情况下，如果不允许行政机关自己纠正，而非由司法机关来处理不可，那显然是被动的。所以，依据司法机关所具有的严格规范性和高度专业化，应该在众多解纷途径中居于核心地位，发挥主导作用。相比之下，信访虽具有自身的优势，但也不应该在整个社会的纠纷解决机制中反客为主，故应处于一个补充性的辅助地位。