行政诉讼受案范围的历史演进及特点分析

　　引 言

　　行政诉讼的受案范围是指法院受理行政诉讼案件的范围，也就是说哪些行政案件是可以由人民法院进行受理，哪些行政案件不属于人民法院的管辖范围。这也就意味着公民权利的受司法保护的救济范围和司法权力对行政权力的牵制和监督范围。行政诉讼受案范围历来是各国行政诉讼与司法审查制度共同面临的焦点难题。如何确定受案范围，受案范围的确定标准，方式等等都直接影响到了公民权利与行政权力，行政权力与司法权力的关系。对受案范围的标准规定的太窄小，则意味着行政权力的扩张，行政权力的行使没有司法的约束，可能导致滥用行政权，侵犯公民权利而得不到有效的司法保护。对受案范围的标准太过放松，则可能导致司法权与行政权的矛盾与冲突，可能会出现司法干预行政的趋势，破坏了二者之间协调、平衡的步调。

　　我国于 1990 年 10 月 1 日正式实施了新中国第一部《行政诉讼法》，可以说这是一部具有划时代意义的法律。因为它的颁布代表着一部"民告官"的行政诉讼法典的诞生，从此行政权与司法权之间的关系就有了一部正式的法律予以协调。这部法律的诞生的过程并不是一帆风顺的，甚至可以说是历经曲折和坎坷。

　　其中最重要的就是如何界定行政诉讼的受案范围。出于当时具体国情的特殊考虑（行政法不完备、行政审判制度不健全等），立法机关把我国行政诉讼的受案范围界定的很狭小。但是随着经济发展形式的客观需要以及行政体制，法制体系的不断完善，理论界对应当扩大行政诉讼受案范围已经形成了共识。但是如何确定受案范围的确立标准、立法模式的技术手段、可诉行政行为的种类等还是存在着很大的分歧。分析行政诉讼受案范围的拓展，首先应当立足于我国目前行政诉讼受案范围的历史发展的轨迹及其特点。其次就我国目前行政诉讼法实施的具体实践可以发现我国行政诉讼受案范围存在着明显的缺陷。例如行政诉讼法所保护的权益过于狭窄；受案范围确立的标准不统一；立法模式的技术不完善；可诉行政行为的范围有限。此外，对于国外法学家以及立法机关关于行政诉讼受案范围的研究与规定，我们可以做一些有益的借鉴，把那些适合我国现阶段国情的先进理念和技术手段引进我国的立法实践中去，以期待完善我国行政诉讼受案范围，真正实现依法行政，依法治国，推进法治国家的建设进程。

　　根据文章的具体内容及行文结构把论文分为了五个章节予以阐述。

　　第一部分：从我国行政诉讼受案范围的历史沿革，考察分析了受案范围的特点。

　　第二部分：我国行政诉讼受案的立法现状及缺陷分析。通过行政诉讼法的实施现状和理论研究，指出了我国行政诉讼受案范围主要存在受保护的权益狭窄，确立的标准不统一，立法技术不完善以及可诉行政行为种类有限等缺陷。

　　第三部分：行政诉讼受案范围拓展的可行性与必要性分析，强调扩大受案范围已是大势所趋，社会发展的客观要求。

　　第四部分：域外行政诉讼关于受案范围的规定以及有益借鉴。主要介绍了美国、法国、德国先进国家关于此问题的立法研究，并根据我国具体的社会法制环境和经济发展的国情特点，积极探索出可以为我所用的相关法学研究及具体做法。

　　第五部分：我国行政诉讼受案范围拓展的具体措施及其界限。首先探究了我国应该把抽象行政行为、内部行政行为、行政自由裁量行政行为、行政事实行为等几种行政行为列入可诉性行政行为的范围。考虑到我国法制建设的现实状况，扩大受案范围不是无限制的扩大，本文适时的提出了扩大行政诉讼受案范围的界限。

　　一、我国行政诉讼受案范围的历史演进及特点分析
　　
　　（一）我国行政诉讼受案范围的历史演进

　　建国以后，我国十分重视法制建设，分别制定了 1949 年的共同纲领--1954年宪法--1975 年宪法--1978 年宪法--1982 年宪法，这四部宪法对于行政诉讼的规定各有不同，但是无一例外的都规定了公民拥有行政诉讼权。在四部宪法的推进作用下，我国与 1989 年出台了《行政诉讼法》，它以法律的形式明确、具体的指出了我国行政诉讼受案范围的内容和适用标准，实现了我国行政诉讼受案范围从无到有的巨大飞跃。一般说来，行政诉讼受案范围的演变过程大致可以分为一下五个阶段：

　　1.只有原则性规定阶段

　　这一阶段的时空跨度相当长，从 1949 年的共同纲领一直持续到 1982 年的民事诉讼法的试行。建国初期，立法者就已经认识到了需要给公民提供法律保护，以抵御可能来自国家机关的侵害。共同纲领和 54 宪法都明确规定了公民的行政诉讼权和取得国家赔偿权。《共同纲领》第 19 条规定："人民和人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何公务人员的违法失职行为。"这是建国后有关行政诉讼的最早规定。随后出台的 1954 年宪法第 97 条对行政诉讼作出了明确规定："中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面或者口头控告的权利。"但是，由于受到当时社会环境的影响，法律只是对行政诉讼作出了一些原则性的规定，行政诉讼制度和国家赔偿制度并没有得到贯彻实施，也没有相应的法律体系去保障这一规定的实现。理论的先进性和现实的可操作性出现了严重的脱节，导致了在以后很长的时间内，具体的行政诉讼的受案范围出现了真空。但在这一阶段的后期，有几个重要的法律不能不提及。1980 年 9 月 10 日施行的《中华人民共和国中外合资经营企业所得税》、《中华人民共和国个人所得税法》，1981 年 12 月 13 日颁布的《中华人民共和国外国企业所得税法》相关条款规定了公民对行政机关征税、纳税而发现的争议，可以提起行政诉讼。尽管这些争议的可诉性的范围十分狭窄的，未将税务强制、税务处罚等也列入诉讼范围，但是它给我国行政诉讼受案范围的发展带来的意义确实非同小可的。第一，这些单行的法律从内容上明确了某些行政行为具有可诉性，这说明了我国行政诉讼制度已经逐渐走出了法律具体内容空文化的困境，由单纯的宪政依据上升为可以实际操作的具体的法律制度，这不得不说是行政诉讼受案范围具体化的重大突破。第二，这些法律采用了列举式的方式明确指出哪些行政行为可以提起行政诉讼，这一模式为今后《行政诉讼法》关于受案范围的立法模式提供了有益借鉴，对行政诉讼受案范围的逐步扩大以及行政诉讼制度的建立与发展意义重大。

　　2.单个法律法规零散规定阶段

　　1982 年《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》颁布，这部法律虽然要解决的是法院审理民事案件的程序问题，但是为我国行政诉讼的发展也添加了浓墨重彩的一笔。虽然两个法律有着本质上的不同，但是在我国行政诉讼法还不完备的情况下，借用民诉法的相关程序来解决行政诉讼的依然有着重要意义。该法第三条第 2 款规定："法律规定由人民法院受理的行政案件，适用本法规定。"这样一来，就为人民法院受理、审理行政案件提供了程序上的具体规则。此外，该法以法律法规列举式的模式明确了行政诉讼的受案范围。只有那些由法律、法规作出明确的、肯定的事项，公民才有权提起行政诉讼；否则，则不能提起行政诉讼。

　　"应当特别注意的是，根据这样的立法模式，这时的受案范围是以不受理为原则，法律、法规规定可以受理为例外的。""由于民事诉讼法（试行）为更多的行政行为进入司法监督领域提供了可能性，因此，有大量的法律、法规纷纷规定可以提起行政诉讼，到 1989 年《行政诉讼法》通过时为止，共有 130 多个法律和行政法规规定了公民、组织对行政案件可以向人民法院起诉，最高人民法院和地方各级人民法院陆续建立了 1200 多个行政审判庭，审理了不少行政案件。"行政诉讼所涉范围也大大扩展，许多领域都被纳入了行政诉讼受案范围中来，导致了行政案件大幅度的增加。特别是《治安管理处罚法》规定了治安处罚行为具有可诉性后，在全国范围内掀起了公民不服治安处罚而提起行政诉讼的热潮。

　　3.行政诉讼法统一授权阶段

　　1990 年我国终于迎来了《行政诉讼法》的颁布实施，这部法律的问世，给行政诉讼提供了专门性的法律依据，摆脱了以前行政诉讼只能依靠宪法和部门法的局限性。行政诉讼法在行政诉讼受案范围的立法模式上选择了包容量更大、同时又比较简易灵活的概括加列举的方式。该法第 2 条对行政诉讼受案范围作了概括性规定，第十一条第 1 款规定了公民可以提起的八类具体行政行为的诉讼案件，第十二条以否定式的方式规定了四种排除在行政诉讼受案范围的事项。

　　4.行政复议授权阶段

　　随着我国民主法治建设的发展，行政诉讼法关于行政诉讼受案范围的规定已经不能适应社会的需求。人民群众要求扩大行政诉讼受案范围的呼声越来越高昂，但是由于确保法律的稳定性以及司法与行政的认识分歧等原因，行政诉讼法的修改一直被无限搁浅。为了打破这种立法的尴尬局面，我国于 1999 年 4 月 29日通过颁布了《行政复议法》，这部法律间接地扩大了行政诉讼的受案范围。最明显的体现在第 5 条规定："公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。"可见行政复议的范围比行政诉讼大得多，几乎把绝大多数的具体行政行为都纳入进来了。第六条前十项明确列举了 10 项具体行政行为可以申请行政复议，第 11 项中作出兜底规定，"认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的",都可以依据行政诉讼法和行政复议法申请行政复议，以保护自身的合法权益免遭行政权的侵害。

　　5.司法解释扩展授权阶段

　　1991 年最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见》（以下称《意见》）对行政诉讼受案范围的规定：一是对"具体行政行为"作了相当狭义的解释。把可诉的具体行政行为限定为行政法律行为，而且是单方行为，从而既排除了非法律行为，又排除了双向行为，该《意见》一经出台就受到了社会各界的批评和质疑，有人甚至认为是一种法制的倒退。所以，2000年最高人民法院又出台了《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下称《解释》），新的司法解释对行政诉讼受案范围作出了调整，取消了《意见》对行政诉讼受案范围所作的限制性解释，恢复了《行政诉讼法》的立法本意，从而事实上扩大了行政诉讼的受案范围。

　　（二）我国行政诉讼受案范围的特点

　　通过对我国行政诉讼受案范围的历史沿革进行考察，可以得出以下几个特点：

　　1.从无到有、从窄到宽、循序渐进的过程

　　建国初期到八十年代初期，考虑到当时特殊的国内外环境，行政机关被赋予了强大的权力，"民告官"在当时被当成了一种异端邪说，行政案件只能依靠民事诉讼法的相关程序来解决，没有独立的行政审判庭来处理行政纠纷。而且行政案件的可诉性范围十分狭窄。随着我国民主法制建设的发展以及依法治国理念的推进，建立独立的行政诉讼程序迫在眉睫。为了缓解社会压力，我国出台了《行政诉讼法》。但是由于我国法律制度不完善，行政诉讼法规定的行政诉讼受案范围还是比较有限。随着改革开放的持续深入，行政诉讼法关于受案范围的规定已经不能满足社会的需要，因此，我国陆续出台了行政复议法和相关的司法解释，进一步扩大了行政诉讼受案范围。

　　2.多管齐下，层层深入

　　"我国行政诉讼受案范围的发展，并不仅仅依靠行政诉讼法的制定和修改，而是采取多条腿走路的办法，齐头并进，走过了从民事诉讼法到行政诉讼法，再到行政复议法和司法解释这样一个多形式发展的过程。"行政诉讼受案范围的发展过程体现了与时俱进的原则，每走一步都是对前一阶段的完善。

　　3.未触及实质性的变革

　　行政诉讼受案范围虽然几经修改，已经有了很大的拓展，但是都没有根本性的突破，都是在以前固有的框架范围里进行小修小补，行政诉讼受案范围还是很狭窄。行政诉讼受案范围依然没有把抽象行政行为、内部行政行为、涉及政治、教育权的行政行为等纳入进来。