完善我国小额贷款公司法律制度

　　第 5 章 完善我国小额贷款公司法律制度

　　良好的社会经济秩序，需要有法治的力量来支撑。世界范围内市场经济能够良好运行，必定有一套完备的法律制度在维持。我国的小额信贷近年快速发展，其中出现了许多需要着力解决的问题，尽快完善针对小额贷款公司的相关法律制度是十分必要的。

　　5.1 提高立法层次

　　现行的《指导意见》、《贷款公司管理暂行规定》、《贷款公司组建审批工作指引》、《村镇银行管理暂行规定》、《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》等文件，最高的只是中国银监会、中国人民银行等部委出台的规范性文件，其余为地方政府出台的规章和规范性文件等，这些规范性文件在我国立法层级中位次较低，权威性不足，对小额贷款公司的发展定位缺乏统一规划，不利于形成稳定的法规体系。而且在法规对比中发现，部门规章与地方政府规章之间也有冲突的地方，比如关于小额贷款公司的身份定位问题，《指导意见》中规定其为一般企业机构。

　　5.2 完善小额贷款公司具体制度构建
　　
　　在现阶段，我国应该完善相关法律制度，为还处于发展初级阶段的小额贷款公司创造一个良好的软环境，促进其积极有序发展。具体如下：

　　5.2.1 明确其法律地位

　　目前国际上对金融机构的分类主要有以下两种：即银行金融机构和非银行金融机构。70 年代以来，金融创新活动不断涌现，非银行金融机构起了主要作用，它有力地推动了金融业务的多元化、目标化和证券化，使得各类金融机构的业务日益综合化，逐渐成为金融市场上一股重要的新兴力量。小额贷款公司在改善农村地区金融服务，规范和引导民间融资，推进中小微企业发展和社会主义新农村建设方面起着很关键的作用，任何企业的发展，都需要有与自身所扮演角色相匹配的法律地位，小额贷款机构要想取得公平的市场竞争地位，最主要的是要有自身明确的法律地位。就目前来看，我国相关法律及规范性文件在对小额贷款公司身份的界定上，出现了很多自相矛盾的表述，这导致小额贷款机构自身定位模糊，在自身经营过程中问题层出不穷。所以，上级有关部门应该在以下几个方面作出明确规定：其一，要明确小额贷款公司的身份属性，考虑其对农村地区区域金融服务的公益性职能，我国的立法机关应该把其定位为农村信贷机构。其二，在界定其身份地位的同时，在一定程度上赋予其相应的金融机构权利，比如税收方面，可以享受与金融机构相同的优惠政策；在业务上，可以适当放开"只贷不存"的限制，准许其吸收一定额度的存款。其三，为其制定相应的责任条款。在享有一定金融权利的同时，也要承担相应的责任，在信贷业务服务上，可以在法律上限定小额贷款公司为农村弱势群体和和中小微企业一定的融资额度或融资比例，对于严格执行者，可以在税收等方面给予更多的倾斜政策；违反规定者给予相应处罚，严重者可以吊销金融执照。

　　5.2.2 降低市场准入条件

　　目前，我国小额信贷公司在很多方面收到严格的限制，比如对于贷款资金来源的严格限制，国家对利率的硬性要求，还有在贷款业务开展的行业范围也是有十分明确的规定，这些制度层面的高门槛对于小额贷款公司的发展是最大的障碍，因此，国家应该尽快调整市场准入机制，合理降低小额贷款公司的要求条件，给予其更宽松的发展环境。

　　（1）适当合理增加新的贷款资金来源渠道

　　第一，适当提高融资比例。小额贷款公司"只贷不存",基本上用资本金放款，大多数在开业数月即面临无款可放的困境。虽然小额贷款公司可从不超过两个银行业金融机构融资，融资额不超过资本净额的 50%.此处 50%的规定从谨慎起步来看是可以理解的，但现实运行中偏紧；而实际操作中，因各种原因小额贷款公司从银行贷款非常困难。

　　在防范风险的前提下，逐步提高小额贷款公司融资比例，目前可考虑对管理较好的公司将资本金与融资额的比率由 1:0.5 提高到 1:1.立法机关应积极主动立法，在法律形式上确定小额贷款公司的资金来源范围。

　　第二，在对外合作方面要逐渐深化合作内容，提升合作深度，小贷机构要选择优质的融资渠道，尽可能的降低融资成本，可以加大与银行的合作范围，在政策允许的范围内提升与银行合作的层次，重点选择与两家银行进行深入合作，保证合作范围、方式控制在政策允许条件之内。政府文件的规定可能是出于风险管控的考虑，但在实际运营中，没有起到应有的实际效果，因此，随着区域村镇金融机构的快速发展，需要相关部门调整法律法规，探索更加适合的发展途径。风险管理，最重要的不是杜绝风险来源，杜绝风险不仅不可能，而且实际上也做不到，所以，监管部门，应当结合小额贷款机构的实际发展情况，制定更加切实可行有效的风险防控政策。最大限度的分散风险，也就等于降低了风险。因此，对于不同的地域，政府监管部门要因地制宜，适当增加小额贷款机构的合作银行数量，增加其融资渠道，用分散风险去降低风险。其二，在拓宽融资渠道方面，地方政府可主导建立小额信贷基金，采取投贷结合的方式支持小额贷款公司的发展；由政府牵头设立地方小额信贷基金，以政府的信誉作为担保，吸引社会各界资本进行投资，为小额贷款机构增加新的资金来源渠道。

　　第三，扩股增资。立法机关应该通过立法的形式解除对小额贷款公司注册资本上限的限制，同时适度放开增资主体。其一，对也业务经营比较好的小额贷款公司可以适当的增资扩股，小额贷款公司的经营资本大都为自有资金，对于注册资本额进行限制也就限制了其经营资金，不利于其扩大经营。对于自主经营、盈亏自担的小额贷款公司来说，即使因为经营不善而导致破产，承担损失的也只是原始出资者，对小额贷款公司的发展也不会造成严重影响。其二，在认购小额贷款机构股份时，应当适度扩大认购人的范围，允许并鼓励更多的投资者参与进来，丰富股东的群体范围，激活资金的市场流动性。非原始股东的认购，可以起到分散风险的作用，作为独立的投资者，非原始股东还可以起到监督企业经营，提高企业管理水平的作用。

　　第四，鼓励资产证券化和发行私募债来扩大资金来源。资产证券化有力的沟通了货币市场和资本市场，改善了资产质量，扩大了小额贷款公司资金来源，分散了信用风险，并且提高了金融系统的安全性。小额贷款公司可以根据自身实际经营状况和需要发行附息票企业债券、利随本清的存单式企业债券、企业短期融资券等。小额贷款公司也可以尝试与其有特定关系的少数投资者发行私募债募集资金，既为小额贷款公司间接融资打开一条全新渠道，又为其向资本中介服务转型提供新的抓手和方向。

　　（2）放松利率调控

　　利率市场化是建设社会主义市场经济体制、发挥市场配置资源作用的重要内容，是加强我国金融间接调控的关键，是完善金融机构自独立经营，提升综合服务能力，实现升级转型的关键因素。从西方发达国家的利率市场化可以看出，在任何自由独立的市场经济体中，企业要想真正实现独立经营、自我完善，就必须严格按照市场化的方式来运作，做到真正与市场接轨。笔者认为我国立法机关应该加快在利率市场化、差异化贷款利率等方面的立法，对于小额贷款公司，应实行利率市场化。可以在法律上规定，对单方借款金额超过一定比例可以进行利率幅度调整（超过 0.9-4），放开小额贷款公司贷款利率的上限，由小额贷款市场上的资金供需决定贷款利率，调节资金流向，达到优化资源配置的作用。借鉴国际小额信贷组织成功经验和我国现实情况，我国小额贷款公司应根据市场实行浮动利率和管制利率相结合的运营方式，在实际的贷款发放过程中小额贷款利率应该实行差别化，对不同信用状况的贷款者、不同贷款项目给予不同的贷款利率，实现利率浮动幅度内的市场化。

　　（3）扩大业务范围

　　小额贷款公司是盈利性企业，其利润的来源主要是贷款利息收入。从银监会发布的规范性文件可以看出，政府对小额贷款公司的业务做了十分严格的限制。这对于经济发达地区的小额贷款机构来说，过于狭窄的业务范围制约了企业利润的增长。本来资金实力比较雄厚，而且也基本满足了所在区域农村居民贷款的需求，还有相当的资金可以开展其他业务，如果规定卡的过严，则不利于其成长发展。因此，政府监督管理部门要探索扩大小额贷款机构的经营范围，拓宽其开展业务的平台。在市场经济竞争日益激烈的今天，小额贷款机构也面临严峻的竞争压力，所以必须要尽快实现其他收入渠道的拓展，在控制风险的基础上，逐渐向综合性金融服务机构转型。为中小企业提供更多优质高效的金融服务，拓展农村居民的投融资意识，合理利用流动资金，激活农村市场，发挥金融纽带作用。

　　5.2.3 加强风险监管

　　最近几年，小额信贷市场迅速发展，在其快速扩张的同时，风险监管问题日益凸显，需要进一步加强对小额贷款公司运营的监督与管理。

　　（1）完善小额贷款公司监管的法律体系

　　如上文所述，我国小额贷款公司监管的法律位阶偏低，法律体系尚不完善。目前，在国家层面上，小额贷款公司的监管依据仅为中国银监会和中国人民银行发布的规范性文件；在地方层面上，也仅是地方政府出台的规章和规范性文件。因此，有必要将中国银监会、中国人民银行发布的规范性文件以及各地试点办法中成熟的制度上升为行政法规甚至是法律，明确小额贷款公司的性质、准入条件、经营规则、风险处置及退出等内容。此外，对小额贷款公司进行立法也是有效监管的现实需要。监管制度的有效实施离不开监管手段，尤其是行政处罚措施的保障。根据《立法法》、《行政处罚法》关于行政处罚设定权限的规定，国务院部委发布的规范性文件不得设定任何行政处罚，省级政府及较大的市政府制定的规章仅可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。由此，在缺乏法律、行政法规、地方性法规的情况下，对小额贷款公司的违规行为，地方政府规章只能设定罚款和警告两种行政处罚。因此，有必要完善对小额贷款公司的法律体系，保证小额贷款公司监管制度得到切实的贯彻和执行，更好的促进小额贷款公司的发展。

　　（2）明确监管主体及其权限与职责

　　鉴于现有各政府部门均无法单独对小额贷款公司进行监管，实践中各地均规定由各部门在其原有职权的基础上进行监管，或者由工作小组或联席会议以书面建议的方式要求相关部门对小额贷款公司进行监管和处置。这种多头监管的模式，如若协调不好，就可能造成监管的无序以及各部门相互推脱监管责任。因此，有必要构建一个统一的监管机构负责对小额贷款公司进行日常监管，例如授权省级政府在工作小组或联席会议的基础上组建小额贷款公司监管委员会，该委员会隶属于省级政府金融办，作为对小额贷款进行监管的常设机构，并明确其对小额贷款公司的监管职责，赋予其必要的监管权力，如规则制定权、行政处罚权以及风险处置权。同时，为了保障与现有金融体系的衔接，可以规定小额贷款公司监管委员会在业务上受中国银监会和中国人民银行的指导；为了便于对设在县（区）的小额贷款公司进行有效监管，可以规定小额贷款公司监管委员会可根据需要在市级政府设派出机构，并直接向小额贷款公司监管委员会负责。

　　5.2.4 完善市场退出制度

　　关于我国小额贷款公司的推出途径，目前有两种形式：其一，对于公益性为目标的小额信贷机构，不能完全按破产制度一刀切，本着推动其发展的原则，设立相关的托管和接管制度；其二，对于呈良性发展且具备一定规模的小额贷款公司，积极为其改制为村镇银行等金融机构创造合理便利条件，以促进其发展。

　　（1）设立托管和接管

　　我国小额贷款公司既具备商业性准金融机构的特性，又肩负着公益性目标，小额贷款自身的双重性就客观上要求在其破产时不宜按照一般工商企业的破产程序，需要为其破产建立适当的缓冲机制，为达到小额贷款公司当初设立的初衷，促进农村金融市场的完善，笔者建议针对小额贷款公司破产问题建立接管和托管等金融救助制度。其一，实现农村弱势群体信贷权是我国小额贷款公司设立之初的目的之一，因而小额贷款公司持续健康发展意义重大，从公共利益的角度出发，对于小额贷款公司运营中资不抵债的情况不能一概而论，根据个案情况可以有选择的采取接管、托管或者破产的程序模式；其二，目前小额贷款公司的身份定位虽然是一般工商企业，但其从事的是金融信贷服务，因此我们在选择被托管机构时，应根据发展现状具体问题具体分析，如果仅是财务状况问题，可以委托专业性财务管理公司、律师事务所等进行联合托管，运营中出现问题就要借助其他金融机构或更专业组织进行托管，这样不仅最大程度降低小额贷款公司运行成本，也有利于对其有效监管，促进其健康稳定运营。因此在制定《小额贷款公司法》时，退出章节中应该加入金融托管和接管等金融救济制度，这样对于其发挥积极信贷作用有着重要意义。

　　（2）合理设置改制村镇银行的条件

　　银监会在关于村镇银行的设立和改制方面有专门的条例规定，其中明确了农村地区小额贷款公司的经营条件、改革转型条件。同时对相关改制条件、流程等做出了较为详细的规定。

　　透过条例的规定可以看出，小额贷款公司在改制为村镇银行前必须达到以下几个硬性指标：第一，持续营业时间不低于 3 年，在经过资产清算核查部门的清算核查后账面资产为正，没有亏损；第二，从会计学考核其盈利性，要求在最近的 2 个会计期内实现连续盈利，并且不良贷款率必须要控制在 2%以下；第三，对于坏账、呆账已经计提了充分的资产准备，其中贷款损失准备充足率要高于 130%;第四，对于贷款总量和贷款地狱的限制，要求小额贷款公司在最近 4 个季度末投放的贷款总量达到资产总量的 75%以上等。这些具体的硬性指标条件对于防范风险合理控制村镇银行的发展具有十分重要的作用，但也为小额贷款公司改制村镇银行设置了高门槛。不利于其法律效果的实现。因此，笔者建议在以后立法对不合理的转制条件和因素给予适当调整，比如在股权问题上，可以提高原小额贷款公司股东的股权比例；在转制程序上，借鉴国际小额贷款公司成功转制商业性银行的经验，对我国小额信贷机构转制村镇银行的程序进行完善。

　　5.3 完善配套法律制度

　　为了更好的推动小额贷款公司的快速发展，在建立小额贷款公司本体法律制度的同时，还应健全其它相关法律制度。

　　5.3.1 健全担保法律制度

　　"缺乏担保"是展开小额信贷业务必然面临的一大问题。从国际实践经验来看，由于小额贷款业务专门服务于低收入人群，"无担保"是小额信贷业务的重要特征之一。

　　鉴于我国小额社会的整体诚信水平不高、信用体系不健全、诚信意识有待提高的现状，我国小额贷款公司如采取一般银行的经营模式，要求借款人提供担保，这将使多数服务对象仍无法获得贷款，不符合国家试点小额贷款公司的目的。因此，为了实现小额贷款公司的扶贫职能，充分发挥小额贷款公司对农村金融改革的促进作用，笔者建议积极推行联保制度、完善信用担保体系，尽快解决小额贷款公司"缺乏担保"的问题。

　　推行联保制度。联保制度是指由若干借款人自行组成联保小组，成员之间互担风险、互相监督的机制，这是解决"缺乏担保"问题的有效方式之一，建议国家通过立法的形式，将联保制度具体化，增强该制度的可操作性，如明确直系亲属不得成为同组组员、联保人承担的责任以及权力义务、建立联保小组内部约束机制等制度。

　　完善信用担保体系。信用担保是指由专业担保机构提供担保，以有效降低或消除小企业的信用风险，使银行等贷款机构向企业提供贷款，在企业出现信用风险不能偿还贷款，造成偿还贷款合同违约时代为偿付的一种信用服务体系。建立小企业信用担保体系成为各国扶持小企业发展的通用作法，通过信用担保体系的构建可以有效解决小企业融资难的问题，同样也可以作为解决小额贷款公司"缺乏担保"问题的途径之一。目前，中小企业融资担保机构是指政府出资设立的以中小企业为服务对象的融资担保机构，中小企业信用担保机构近几年呈现较好的发展势头，担保资金、业务能力、服务领域、运行质量、企业和社会效益都有显著提高。但是，中小企业信用担保体系仍不健全，尚有待进一步发展和完善，如信用担保法律法规不完善、风险防范能力较弱、缺乏资金补偿机制等。因此，有必要进一步完善信用担保体系，形成健全的信用担保体系，促进我国小额信贷的良好发展。另外，为了有效解决"缺乏担保"问题，除了积极推进联保制度以及信用担保制度外，还应当鼓励小额贷款公司积极展开贷款方式的创新，比如尝试以预期的未来收益作为担保等，对于经实践证明切实可行的方式，应当加以推广。

　　5.3.2 完善征信法律制度

　　掌握客户信用情况，是防范信贷风险的重要途径。目前，由于部分小额贷款公司没有做好与征信系统的对接工作，无法进入人民银行征信系统，因此，对于申请贷款客户的信用情况，小额贷款公司不得不依赖于实地调查。虽然小额贷款公司具有贴近基层的特点，可以较真实的反映客户的信用情况，但是对贷款金额小、人数众多的客户进行信用调查，不仅费时费力、调查成本较高，而且调查结论受人为因素影响较大，容易产生道德风险。

　　因此，建议加快建设科学、合理、系统的征信体系。第一，尽快完善小额贷款公司与人民银行的征信系统的对接工作，使小额贷款公司的征信系统尽快和银行系统实现互通。第二，加快内部信息库的建设，利用小额贷款公司协会构建一个内部的信用信息库，整合有效资源信息，实现小额贷款公司之间的信息资源共享；第三，针对"三农"建设，可以构建农户信用等级评估制度，资信等级高的农户可以更容易获得贷款，或者获得额度更高的贷款；第四，就长期的制度建设而言，应当加快我国征信系统的建设，使其服务于包括小额贷款公司在内的各个行业，其中包括建立健全市场主体信用信息档案、信用失范惩罚和警示机制、信用激励引导机制、信用保障机制，完善和强化信用监督。总而言之，一方面应当扩大小额贷款公司获取信用信息的途径，确保小额贷款公司在发放贷款时，能有效地、及时地获取全面、真实的个人或企业信用信息，解决信息不对称问题，保证信贷质量；另一方面，还应当提高信息的共享率，减少各小额贷款公司获取信息的成本，提高小额贷款公司的利润空间。

　　5.3.3 完善税收法律政策

　　在我国小额贷款公司和农村信用社相比，它们有很多功能是比较接近的，在农村贷款领域起到的作用也相差不大，但是，由于历史的原因，加上近些年体制改革中出现的一些不合理因素，导致这两种贷款机构在缴纳相关税费上差别很大，这在很大程度上增加了小额贷款机构的税费负担。通过比较营业税和附加税可以看出，小额贷款机构与农村信用社相比足足高了 2 个百分点（农村信用社 3.5%,小额贷款公司 5.6%）；在所得税方面，小额贷款公司按照全额征收，而农村信用社享受减半的优惠政策。这对小额贷款公司来说，显然是不公平的。因此，从多种渠道加快完善小额贷款公司的税收制度是很有必要的。根据实际的研究结果，建议可以从以下几个方面着手做起：第一，税务机关要加大走访一线，深入到企业中去了解情况，此外还需要借鉴国外优秀的小额贷款机构税收政策。制定符合我国小额贷款公司发展的税收政策。个人认为，小额贷款公司的营业收入采用对农村信用社的营业税、所得税征税的税率和办法较为合适，是小额贷款公司享受与农村信用社同样的税收优惠政策；第二，在有关农村贫困地区、小微企业贷款的损失准备金方面，需要国家出面拨备适当的资金。这是出于对风险的考虑，市场经济整体运行可能会发生系统性的风险，当发生这种系统性风险时，贷款者承受相当大的经济损失，内有能力偿还贷款，这个时候就需要国家出面干预。
　　
　　中小微企业是我国吸纳劳动力字多的企业，很多劳动密集型企业都需要贷款，而大部分在向银行机构贷款时，难度非常大，限于种种条件的制约，在整个金融体系内，现阶段能够为中小微企业提供贷款的金融机构比较少，因此国家必须制定相关政策，大力支持小额贷款公司的发展，为其提供政策层面、资金层面的综合保障，通过他们的健康稳定发展，为我国中小微企业提供一定的流动资金，激发中小微企业的潜力，促进国民经济结构的转型升级。第三，拓展小额贷款机构的收入来源，从其设立目的和性质上看，小额贷款机构在服务"三农"方面尤其公益性的一面，但在市场化的今天，任何企业要想长久生存发展，必须要实现自身的盈利。所以必须要拓展小额贷款机构的收入来源，在其主要收入贷款利息确定时，国家要根据其特殊性，适当调整利息收入的税收，完善税收政策，做到综合平衡，照顾特殊，促进小额贷款公司多元化收入的增长。