小额贷款公司发展现状与问题成因分析

　　第 3 章 小额贷款公司发展现状与问题成因分析

　　2005 年，我国开展小额贷款组织试点以来，小额贷款公司得到了迅速发展，在一定程度上弥补了当前金融市场的不足，但是在其试点发展过程中出现了很多意想不到的难题。

　　3.1 现阶段我国小额贷款公司的发展情况

　　国家为了提高农村地区的信贷水平和质量，提高农村经济发展的效益，解决"三农"和中小企业融资困境等一系列问题，在 2005 年开始开展小额贷款组织试点。先后成立了商业化的面向"三农"的小额贷款模式--小额贷款公司。第一批在山西、四川、陕西、贵州、内蒙古 5 个省区开展了试点，共成立了 7 家"只贷不存"的小额贷款公司。

　　在成立的 7 家小额贷款公司中，除了贵州江口华地小额公司采取股份有限公司形式外，他 6 家公司都采用有限责任公司形式，拥有相对合理的金融产权结构和资本结构，注册资金全部来自各企业的自有资金。截至 2011 年 3 月底，我国小额贷款公司有 3027 家，从业人员共 32097 人，实收资本2141 亿元，贷款余额 2407.66 亿元，一季度累计新增贷款 42 亿元，按照这一速度，全年新增贷款可能超过 1600 亿元。

　　3.2 我国小额贷款公司面临的问题

　　在小额贷款公司迅速发展的同时，我国的相关法律建设并未同步跟进，滞后的法律制度导致了小额贷款公司在发展中遇到了种种问题，如市场准入难、退出机制不健全、运营监管缺位等，为更好的推动小额贷款公司发展，这些问题需要我们研究、分析并予以解决。

　　3.2.1 身份定位问题

　　《指导意见》对小额贷款公司的身份做出了如下界定：由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款、经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。从中可以看出小额贷款公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人的财产权，以全部财产对其债务承担民事责任。可是在《贷款通则》则规定贷款人必须经人民银行批准经营贷款业务，持有中国人民银行颁发的金融机构法人许可证或金融机构营业许可证，并经工商行政管理部门核准登记。而目前的小额贷款公司是根据《公司法》成立的企业，这就决定了央行对其只能进行业务指导，无法进行行政管理，也不能为其颁发"经营金融业务许可证".从《指导意见》中的规定来看，小额贷款公司是普通公司而非金融机构，但其从事的业务确实金融类服务，这种身份定位的模糊为其日后的发展增加了很多不确定因素。

　　3.2.2 营业管制问题
　　
　　市场准入制度是国家对市场主体资格的确立、审核和确认的法律制度，包括市场主体资格的实体条件和取得主体资格的程序条件。其表现是国家通过立法，规定市场主体资格的条件及取得程序，并通过审批和登记程序执行。我国小额贷款公司兴起后，保持了每年 25%的快速发展，对于激活农村地区的信贷市场起到了很重要的作用，但其在金融市场存在的资金来源单一、利率水平较低、业务范围受限等问题值得我们关注。

　　（1）资金来源渠道及后续融资渠道窄

　　小贷公司贷款资金来源渠道较少。限于"只贷不存"制度框架，小贷公司主要资金是股东投入的自有资本金。在实际运营过程中经常会出现贷款资金不能维持经营。小额贷款公司则是面向"三农"和中小企业提供小额贷款"只贷不存"的非金融机构。按照规定只能在注册区域范围内开展业务活动，放贷资金有限。

　　在对小额贷款公司的调研中发现，对于融资杠杆 50%的限制是制约小额贷款公司的主要障碍。融资能力也是小额贷款公司的核心能力之一，而上述限制则降低了小额贷款公司的自身发展能力。但是，各地小额贷款公司融资比例与 50%的限额还有较大距离，而且大多数小额贷款公司并没有获得银行融资。由此说明，剔除各银行贷款计划控制这一因素外，各地银行对小额贷款公司这一新事物的认识尚不统一，小额贷款公司的融资"瓶颈"有待逐步疏通。

　　小额贷款公司后续融资渠道狭窄，主要原因有两个：一是小额贷款公司设立未久，自身缺乏资质信用，占公司资产主要部分的小额贷款不能用于担保，因而很难满足银行的融资条件；二是小额贷款公司非金融机构的身份问题，不能进入同业拆借市场，只能以普通工商企业的身份从银行获得贷款，这种模式的贷款利率要受目前银行贷款利率不得低于基准利率 0.9 倍的限制，大大增加了小额贷款公司的融资成本；三是股东增资扩股难度大，一方面因为部分地区对小额贷款公司的上限有规定，另一方面由于小额贷款公司单一股东持股比例与限制。

　　（2）业务范围比较窄

　　由于领域企业发展的高风险性，国家在制定小额贷款公司的发展规划时，监督管理机构对其业务范围作了十分具体严格的限制。严格的限制可以最大限度的降低小额贷款机构的经营风险，但是，随着市场经济的深入发展，过于严格的业务限制，显然已经束缚了小额贷款公司的发展步伐。比如政策文件对小额贷款公司的主营业务就限于发放贷款，不可以从事自身的投资活动，对于吸纳存款方面更是作了严格的限制。不允许其以任何形式吸收社会资金的存款，小额贷款机构的资金来源只能是由原始股东的资金或者其合作银行的同业贷款。而在涉及小额贷款机构的贷款对象的选择时，政策法规也在一定程度了作了较为细致的规范。针对单独的借款人的贷款额度是有具体限制的，要控制在资本净额的 5%以内。

　　从小额贷款公司的运营中发现，其在业务范围和服务区域上，存在以下方面不足：一是业务范围较窄，按法律规定小额贷款公司只能从事小额放贷业务，不可否认，小额贷款公司不能从事金融业务，会增加操作运行的风险，并影响其可持续发展；二是业务额度上受限，《指导意见》在具体贷款人的贷款额度上做出了清晰明确的界定，卡的十分严格，就是单一借款人的贷款总额度要控制在小额贷款机构资金净额的 5%以内；小额贷款公司自身的资金来源渠道基本上除了原始股东的资金还有合作银行贷款之外，不允许有其他的资金筹集渠道，这种单一的资金筹集模式严重制约了小额贷款机构自身的发展；三是服务区域受限。我国相关法律法规，对小额贷款公司设立分支机构上没有允许性的规定，只是允许其在特别地区可以跨县域开展相关业务，这种地理空间的直接限制不利于其业务在更大范围内开展，也起不到资金合理流动合理配置的作用。

　　（3）贷款利率局限性

　　《指导意见》中关于小额贷款公司贷款利率的规定，在小额贷款公司的运营中显现了不足之处：其一，小贷公司贷款利率制定基准：按照市场原则自主确定但上限不得超过同期银行贷款利率的四倍，下限为人民银行公布的贷款基准利率 0.9 倍。利率上限的规定加上较高的操作成本，使得更少有机构愿意涉足小额信贷领域。另外，对于现金状况特殊的小企业，信贷机构不得不要求高利率以补偿其承担的高风险，但是利率上限会使原本可以接受信贷服务的小企业被拒之门外。其二，近年金融利率市场化的呼声不断高涨，但由于种种原因，我国的金融改革在这个问题上不仅没有实质性的突破，相反的还对利率的浮动空间进一步压缩了。其三，世界范围内的金融改革浪潮，许多国家开始转变政府的职能由规定限制转变为调节引导，取消了对小额信贷机构的利率限制措施，对小额贷款公司开始实行金融利率市场化的操作模式，一些小额信贷市场成熟完善的地区，不断尝试着非统一标准利率，实施贷款利率的梯次划分，一般都在 20%-60%这个区间内自由浮动，这样的不同贷款利率模式，不仅满足了多元化的借贷者对资金的需要，也在很大程度上提高了小额贷款机构的营业利润。

　　3.2.3 监管制度问题

　　目前，我国小额信贷监管制度在很多地方存在着明显的不足，主要表现在以下几个方面：

　　（1）法律位阶有待提高

　　目前，我国小额贷款公司监管依据的法律位阶较低，最高的只是中国银监会、中国人民银行等部委等国家机关制订了相关的规范性文件，但总体来说，规章制度占绝大数，真正的法律性条款却很少，针对小贷机构的法律法规不完善，没有系统性的法律约束，导致的结果是其法律位阶较低、效力不高、缺乏强制力，导致小额贷款公司的监管效果受到钳制。同时，由于小额贷款公司监管依据的法律位阶较低，无法对小额贷款公司设定合法、有效的监管和处罚措施，政府监管部门一般只能在原有法律、法规的基础上对小额贷款公司进行一般性的监管。

　　（2）监管体制有待完善

　　按照相关制度的流程，涉及小贷机构的监管主体一般是省级政府为主体，但是现实的情况是各地在小额贷款机构的监督管理问题上没有形成成熟的管理模式，一般都成立了由多部门联合组成的工作小组或联席会议作为小额贷款公司的领导机构，指导小额贷款公司的相关工作（含对小额贷款公司的监管），同时规定由金融办等部门负责督促县政府或部门对小额贷款公司进行监管，并由县级政府及其相关部门负责小额贷款公司的监管。

　　由于没有法律、行政法规对监管部门的监管职责及权限做出规定，政府部门只能在原有法律、行政法规的基础上对小额贷款公司实施一般性的监管，而无法对小额贷款机构开展实际业务的监督管理，这在经营风险控制领域表现的最为突出，往往是出了问题才引起有关部门的重视，平时在实际监管过程中，落实的不到位。同时也极易造成政府各部门之间相互推脱监管责任的情形出现。对于目前试点成立的商业性小额贷款公司，由当地政府为主导进行监管，主体的职责不明确，缺乏统一科学的监管标准，监管经验和专业化程度有限，对小额贷款公司的长远发展和运作均难以发挥有效的监管作用。

　　（3）监管过度与监管不足并存

　　虽然中国银监会并不对小额贷款公司实施审慎监管，但各地实践中几乎都是参照中国银监会对银行业金融机构的审慎监管原则和标准来对小额贷款公司进行监管，同时各政府部门又在其原有职能的基础上进行非审慎的监管，而没有针对小额贷款公司的业务和风险特点规定适当的监管内容和措施。这种审慎监管和非审慎监管的同时并存，也使得小额贷款公司陷于监管过度与监管不足的双重矛盾之中。

　　在控制风险时，上级监督管理单位制定的监管条例法规往往过于严格，随着市场经济的深入发展，一些旧的过时的约束条文已经制约了小额贷款机构的发展。对于小额贷款公司的资金来源的严格限制、业务开展的规定、地域上的限制等制度法规政策，这不仅不适当的限制了小额贷款公司的经营，也可能导致小额贷款公司非法集资的动机和愿望更为强烈，从而引发更严重的风险。

　　而由于小额贷款公司与银行业金融机构无论是在业务特征方面还是在风险特点方面，均存在较大的差异，一味的按照银行业金融机构的监管内容和措施，又使得小额贷款公司的监管在某些方面显得不足。例如，各地均对小额贷款公司的资产分类方面的规定，比如相关资产分类和拨备制度的具体规定，沿用银行的基本模式，较少考虑小额贷款公司的特殊性。

　　（四）自律监管制度尚待建立健全

　　在国外，行业协会的自律监管往往是其小额信贷监管的重要组成部分。但是，我国对于小额贷款公司的监管以政府为主体，政府在监管过程中缺乏成熟可借鉴的模式，这导致政府监管效率不高。因此，有必要学习别的行业，成立行业协会进行监管，这样更能激发小额贷款公司内部控制和自我监管的动力。

　　3.2.4 退出机制问题

　　非理性的金融市场，需要政府行使社会公共权力来协调，要构建科学合理的退出机制以保障优胜劣汰的竞争市场，目前解散、破产、转制等是我国小额贷款公司主要市场退出方式。

　　（1）破产制度不完善

　　从市场实际发展的情况来看，首先，我国小额贷款公司的运行需要包括财会、金融、法律等专业技能的支撑，所以在处理小额贷款公司市场退出时，不能简单地依照《公司法》、《企业破产法》等法律法规的规定流程办理。其次，严格且欠合理的破产制度，是否与设立小额贷款公司的初衷相违背，有待于我们进一步探讨。例如在融资方面，小额贷款公司在银行的融资额度与担保公司等金融机构相去甚远，其比例只能是注册资本金的 0.5 倍；在税负上又超过了一般企业的营业税 5%和企业所得税的 25%,使其运营成本和操作风险同时提升；此外，在业务和经营范围、利率等方面都有进行了限制，钳制了其业务能力拓展，阻碍了其进一步发展壮大，相对扩大了亏损的可能。鉴于此，对小额贷款公司生搬硬套其他企业破产制度，只能在更大程度上打击相关从业人员的积极性，导致影响小额贷款公司持续发展局面出现。

　　（2）转制村镇银行的设置条件不合理

　　《指导意见》规定，"小额贷款公司依法合规经营，没有不良信用记录的可在股东自愿的基础上，按照《村镇银行组建审批指引》和《村镇银行管理暂行规定》规范改造为村镇银行。"这一规定为小额贷款公司转制为村镇银行提供了法律依据，也是当前小额贷款公司发展前景较为明确的一种途径。2009 年 6 月 9 日，中国银监会印发了《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，明确了小额贷款公司改制为村镇银行的准入条件、改制工作的程序和要求、监督管理要求等。依据该规定，小额贷款公司改制为村镇银行必须满足后者市场准入的基本条件，包括必须由银行业金融机构作为发起人，且持股比例在 20%以上，单一非金融机构企业法人、自然人以及关联方持股不得超过 10%.

　　除此之外，拟改制的小额贷款公司还应当在法人治理、内部控制、经营管理、支农服务等方面符合一定的要求。由此，小额贷款公司在向村镇银行转制的过程中，将可能出现一些内在矛盾和障碍，其中最突出的就是控制权和经营权的转移。