加强食品安全监管的配套制度建设

　　4.2 加强食品安全监管的配套制度建设

　　4.2.1完善食品安全风险评估机制

　　作为一种重要的食品安全监管手段，食品安全风险评估已经被很多发达国家所釆用，我国的卫生部也通过组织相关部门成立了国家食品安全风险评估中心。我国现有的食品安全风险评估机构相比较于欧盟来说，存在着一些问题和不足，笔者建议可以从以下方面进行完善：

　　首先，成立独立的食品安全风险评估机构，分离食品安全风险评估职能和食品安全风险管理职能。我国的食品安全委员会是属于议事协调部门，但是其既具有食品安全风险评估职能又具有食品安全风险管理职能。但是在欧盟等发达国家，这两项职能是由不同的组织来分别执行的，这样更能保证食品安全评估的科学性和中立性[24].因此我国应该尽快建立独立的食品安全风险评估机构，把两种职能分离开来，避免出现评估者和管理者之间角色混同的现象，从而可以更加客观公正进行食品安全的风险评估。

　　其次，为了保障食品安全风险评估的科学性，建立一套质量保障程序[25].质量保障程序要求食品安全风险评估机构不仅在内部要进行严格的自我评估和审查，同时要通过外部审查来保证其科学性，提高其可信度。通过外部的专家再一次的审查并加以建议，才能更好的提高食品安全风险评估的质量，更有效的起到防范预防作用。

　　最后，在食品安全风险评估工作中坚持公开透明的原则。我国食品安全采取分段监管为主，品种监管为辅的模式，所以就造成了多头监管的现象，出现各个监管部门互相扯皮推矮的现象，因此同样也就导致了在食品安全风险评估中可能存在的不透明不公开的现象。食品安全风险评估工作原则上要求整个过程公开透明，也只有坚持这个原则，食品安全风险评估部门才能更好地接受社会公众的监督。在保障工作知情权的同时提高公众对于我国监管部门的信任，对于提高食品安全风险评估结论的准确性，完整性也是至关重要的。
　　
　　4.2.2加快食品安全信用体系建设

　　在市场经济条件中，信用是保证市场经济有序进行的前提。生产者和经营者作为经济活动的主体应该遵守法律法规，遵循诚信原则，但是有的商家只片面追求利益最大化，制造和销售假冒伪劣产品，不仅严重扰乱了市场秩序，更是损害了消费者的身体健康和合法权益。我国近几年来频发的食品安全事件更加说明了加快食品安全信用体系的建设的重要性和紧迫性。

　　首先，完善食品安全信息制度的法律法规。我国现行的法律虽然对于食品安全信用制度做出了规定，但是普遍都存在过于简单和笼统，难以落实的问题。为了使得食品安全信用在实际操作中做到有法可依，增强其规范性，应该尽快加以完善食品安全信用的征信制度、披露制度、奖惩制度等在内的法律法规。

　　其次，要营造良好的信用环境。良好的信用环境需要政府监管部门、行业协会、企业和消费者的共同努力。政府监管部门具体组织协调各个地区和各行业的食品安全信用体系建设方案和总体规划；行业协会要积极发挥其社会监督的作用，提供行业指导；生产企业要注重自身建设，增强企业信用意识和责任意识；通过宣传教育等活动，提高消费者的维权意识，发挥其对食品安全信用体系建设的监督作用。

　　最后，设立信用档案并实现信息共享。信用档案是反应企业的诚信状况的记录。国外很多国家也建立了企业诚信档案，将企业的失信行为向社会公布，使企业接受公众的谴责和惩罚[26].我国应该全面设立并实时更新的企业诚信档案，将那些失信的企业记录在案向公众公布，并对其加重惩罚的力度。通过逐步细化和完善信用档案信息实现信息档案电子化并做好信息共享机制，使得跨地区和跨部门之间资源共享，从而实现联合执法。

　　4.2.3完善食品安全责任追究机制

　　首先，加大对食品安全违法违规者的处理力度。我国现行《食品安全法》和《刑法》中都对于食品生产者和经营者的违法违规行为做出了相应的处罚规定，但是由于惩罚力度相对而言比较轻，没有形成足够的威慑力，导致了这些生产者和经营者在面对巨大利益的诱惑时，往往选择铤而走险，最终酿成了食品安全事件发生的惨剧。对于食品安全的管理，西方大多数发达国家实行承诺制度，生产者和经营者在依据法律法规的前提下对所有消费者实行食品安全承诺并严格执行，一旦出现食品安全问题或者是产品不符合承诺时，对于生产经营者就要施以严重的惩罚，不仅包括要召回问题产品，还要负责支付巨额的赔偿金。正是由于违法成本的不断提高，相应的惩罚措施才会对食品生产者和经营者起到威慑的作用，从而有效地减少食品安全事故的发生。

　　我国目前的惩罚力度相对而言较小，我们应该对其进行进一步的完善，对于违法违规行为应当给予严惩，对于消费者的损失给予及时足额的赔偿，尽量避免食品安全事件的发生。

　　其次，健全食品安全监管的问责制度。虽然我国目前对于食品安全相关的违法违规行为的惩罚，已经越来越重视，但是食品安全事故还是屡有发生，其中监管主体的没有尽到监管义务也是众多的原因之一。由于我国存在多头监管、重复监管的问题，因此造成有些监管部门互相推脱，在食品安全问题为造成巨大影响时往往得过且过，一旦被媒体曝光之后才积极介入调查，但是此时食品安全事故已经给众多消费者造成了无法挽回的损失，对于稳定的市场秩序也造成了极其不好的社会影响。因此，健全食品安全监管的问责制度不仅有利于提高监管工作的效率，做到“有权必有责，有权受监督”,也在很大程度上重塑消费者对于食品安全监管工作的信心。对于健全食品安全监管的问责制度，笔者有一下几点建议：

　　（1）制定统一的食品监管问责规则。我国目前的法律法规对于食品安全责任的规定分散于各个法律法规之中，如《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《国家公务员暂行条例》、《关于进一步加强安全生产工作的意见》、《党政领导干部辞职暂行规定》等缺乏统一的规定，但是由于制定一部新的法律需要较长的时间和周期，因此我们应该在现有的法律规定之上进行协调，制定出统一的适用于我国现状的食品监管问责规则[27].其中，明确问责主体是非常关键的前提。介于我国目前的监管现状来说，需要对那些监管职责划分不清晰的监管部门进行职权的明确，使得各个监管部门的职责可以落到实处。只有这样，在食品安全监管出现问题的时候才会有明确的问责主体，不会出现监管部门之间互相扯皮的现象。此外还要注意明确问责的范围和程序等规定。

　　（2）完善食品安全监管问责制的激励机制。激励机制应当包括精神层面和物质层面两个方面。在精神层面上的奖励可以将监管效率和政绩考核挂钩，从而增强各部门监管人员履行职责的积极性和主动性，促使他们可以及时地介入对食品安全隐患的调查。同时，也可以对那些积极履行监管职责的个人和单位进行表演或者授予荣誉称号，这样不仅树立了榜样还可以进一步的提高工作的积极性。在物质层面的奖励上，可以通过发放奖金等方式来促使监管人员保持工作的热情和积极性。此外，在完善食品安全监管问责制的激励机制的同时，也要重视完善考核标准，只有这样才能保证激励机制的透明性和适度性，防止激励机制走向滥用职权的道路。

　　（3）完善食品安全监管问责制的全程监督制度。食品安全监管问责制不仅要关注事后的问责，而且也要注重事前的预防，只有两者结合才能达到更好的监管效果。完善食品安全监管问责制的全程监督制度就是不仅仅要实现食品安全事件之后的问责，还要对食品安全监管的全程进行监督。一旦发现监管人员的失职或者违法违规行为，就将其及时上报到纪检部门或者其上级部门，实现食品安全监管问责制的预防作用。

　　这样的事前预防和事后问责相结合就能有效地督促监管部门积极主动的行使其监管职责，进而避免食品安全事件的发生。

　　4.2.4注重社会合力监督

　　首先，加强消费者对食品安全的监督作用。食品安全监管工作一直以来是有政府来主导的，然而随着时代的发展，仅仅靠政府监管是不够的，加之行政管理的特征之一就是行政权的社会化，因此调动社会力量积极参与食品安全监管是必然的选择和趋势。食品安全事件发生之后受影响最大的也是消费者，因此加强消费者的食品安全教育，使得消费者在第一时间选择向有关部门举报，而不是抱着“自认倒霉”的心态来得过且过。这样的话，如果消费者在掌握了食品信息后向政府部门反映，既可以督促政府尽快解决相关食品安全问题，又可以弥补政府部门作为单一监管力量的不足。为了更好的发挥消费者对食品安全的监督作用，笔者建议可以从以下几方面入手：

　　（1）明确食品安全举报的受理范围和受理程序。笔者认为食品安全信息举报的受理者应当包括所有的食品安全监管部门，严禁每个监管部门在接到消费者举报时互相推脱。如果监管部门在处理举报信息时有故意隐瞒等违法行为的，建议可以向上一级监管部门或者纪检部门举报，由其来协调处理。

　　（2）建立举报保障制度。我国消费者的维权意识虽然在不断地提高，但是如果没有直接损害到自己的切实利益，很少有人会选择花费大量的时间和金钱来进行维权，再加之有的消费者担心会遭到生产者或者经营者的打击报复，因此消费者在举报时会有很多顾虑。建立举报保障制度可以有效的调动消费者积极参与监管，既保护了消费者的自身权益又可以得到相应的保护和奖励。国务院食品安全委员会在2011年发布了《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》，要求各级地方政府根据各自地方情况而制定具体的举报奖励办法。但是，目前我国各地的规定层次不齐，有待完善。对于各地的举报奖励制度，笔者建议可以从以下几点入手：第一，保护举报人的个人信息，做好对举报人个人信息的保密工作，防止其遭到打击报复。第二，扩大奖励范围，凡是可以涉及到食品安全的，都应当给予一定的奖励。第三，要及时兑现奖励，不能过长时间的拖延。

　　其次，发挥行业协会的积极作用，加强行业自律。行业协会作为政府、企业、市场之间沟通的桥梁，在规范行业行为，保障行业公平竞争等方面发挥着重要的作用。

　　食品企业在加入行业协会时秉承自主自愿的原则，因此完善其的行业自律就显得尤为重要，也可以有效弥补政府监管的不足。但是由于目前很多行业协会并不规范，自身发展也并不成熟，因此食品安全监管的监督作用没有充分发挥。对于加强行业协会的自律，笔者有以下建议：

　　（1）培养企业的荣誉感和责任感。行业协会可以组织一些讲座和培训活动来强化企业及其员工的法律意识，增强其社会责任感，并鼓励向先进优秀的企业学习，树立企业的荣誉感，促使其不断提高自身食品安全生产水平。

　　（2）建立奖惩机制。对于优秀的企业可以给予奖励并在行业协会内部大力宣传，鼓励其他企业向其学习；对于那些不规范生产经营者们进行教育并惩罚。

　　（3）行业协会要与政府监管部门保持联系。行业协会应该及时了解政府出台的相关政策并在内部积极宣传，将本协会的食品安全相关信息定时披露给监管部门，以便政府部门开展监管工作。

　　最后，充分发挥新闻媒体的监督作用。当今社会，新闻媒体作为公共信息发布的重要平台，理应更多的关注关乎公众身体健康的食品安全问题，第一时间发布正确的信息和报道，让公众了解到更为真实的食品安全信息。近年来，许多食品安全事件正是由于新闻媒体第一时间的曝光，很多事件也得到了迅速有效的解决，可见新闻媒体在实现食品安全监管的监督方面还是有很大的作用的。但是由于新闻工作者在调查和报道的过程中会遇到各种各样的阻碍，有些监管部门不但不给予支持反而进行阻挠，导致新闻媒体的监督作用也被限制。

　　在西方，新闻媒体已经被看作除了立法、司法、行政法之外的“第四种权力”,因此我国也应该注重发挥新闻媒体的监督作用。电视、报刊等新闻媒体应该开设专栏定期宣传最新的法律法规和日常生活中的食品安全常识，并且正面报道政府监管部门在食品安全治理之中的工作部署，宣传优秀的食品生产和经营企业。对于揭发食品安全违法行为，新闻媒体既要及时发布又要避免发布错误或者不准确的信息而引发不好的社会影响和造成不必要的社会恐慌。政府监管部门也要新闻媒体开展食品安全监督工作，积极配合新闻媒体的调查和报道工作。