我国食品安全监管制度的现状和存在的问题

　　第二章 我国食品安全监管制度的现状和存在的问题

　　2.1我国食品安全监管制度的历史沿革

　　2.1.1第一阶段：萌芽时期（1949-1963年）

　　在这一时期，新中国刚刚成立，经济刚刚起步，生产力水平和粮食供应能力都不高，那时的社会生产力也根本不能满足人民的温饱问题。这个阶段的实际国情决定了我国当时的食品安全问题主要是围绕着食品是否卫生，是否会中毒等危害人体健康的问题而展开。同时，这一阶段关于食品安全监管的理论研究和技术都处于比较落后的状态，该阶段的立法主要集中在国务院卫生部和有关部门发布的一些单项规章和标准。1950年，中央政府在卫生部下设了我国第一个食品检验机构--药品食品检验所。人们在这一阶段对当今意义上的食品安全尚无明显的需求，再加上当时的国有企业在政府的监督管理之下并非以盈利为仅有的目的，因此食品假冒伪劣等问题也很少出现。因此，这一时期我国并没有形成对食品安全的监管体系。

　　2.1.2第二阶段：发展时期（1964-1979年）

　　从1964到1979年，这是中国食品安全监管的发展阶段。在经历了十年文革和国民经济恢复时期之后，这一阶段监管工作还是集中在食品是否中毒和防止肠道传染病上。相比前一时期，这一阶段的食品卫生管理逐步走向规范化，也是我国食品安全管理工作迈向法制化的准备阶段。1964年，国务院转发了卫生部、商业部等五部委发布的《食品卫生管理试行条例》，标志着我国食品卫生管理正式进入了全面管理的阶段，自此也确定了卫生部在食品管理中的地位。1974年中国医学科学院成立了食品卫生检验所，并且为了加强基层食品检验机构的能力，还在卫生防疫站内设置了食品卫生监督检验机构。1979年，国务院正式颁发了《食品卫生管理条例》，标志着我国食品管理法制建设从此迈上了一个新的台阶。同时，卫生部和全国工商行政管理局还共同颁布了《农村集市贸易食品卫生管理试行办法》作为对《食品卫生管理试行条例》的补充，这也标志着我国在不断地推进加强食品卫生法制化的进程。该办法扩大了食品安全监管的范围，强调要对食品进行全过程的监督，首次提出了食品及食品相关概念的内涵，明确了我国食品标准的分类，更加细化了食品安全管理的规定[19].

　　2.1.3第三阶段：逐步完善成熟时期（1981年至今）
　　
　　1981年到2001年，我国由以前的供不应求、凭票供应发展到了供求相对平衡的状态。20世纪90年代之后，食品工业快速发展，为了更好管理食品安全问题，大批食品卫生及相关法律诞生。其中主要的法律有：1982年第五届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过的《食品卫生法（试行）》，该法是在归纳前两个阶段工作经验和教训的基础上出台的一部较为完备的食品卫生法律，它对于保证食品安全和保障人民的身体健康有着重要的意义。到了 1993年，新中国第一部卫生法律终于诞生了，这就是《食品卫生法》，往后便构成了食品卫生法律、行政规章、地方性法规、食品卫生标准和其他规范性文件有机结合的食品卫生法律制度体系。这部法律比起《食品卫生法（试行）》有着重大的变化，主要表现在：第一，改变了执法主体。

　　《食品卫生法》将先前的卫生防疫站或者食品卫生监督检验所变成了卫生行政部门，之前的卫生防疫站或者食品卫生监督检验所再不能以自身的名义进行食品卫生执法。

　　第二，理顺了监管体系。《食品卫生法》明确提出全国的食品卫生监督管理工作由国务院卫生行政部门负责，国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作。第三，《食品卫生法》关于行政处罚的规定更加明确，加大了处罚力度，实际操作性也更强。在这个时期，为了适应市场经济的发展也颁发了大量食品安全法律法规，如《国境卫生检疫法》、《标准化法》、《产品质量法》和《消费者保护法》等等。卫生部在1981年还成立了卫生标准技术委员会，食品卫生标准技术各分委员会也相继在同年成立。至1998年底，我国已经制定公布的食品卫生国家标准达236项，相关的检验方法227项，总计463项。同时还包含行业标准18项，食品卫生标准类别标准涵盖面约占到了 90%以上。

　　随着我国经济的不断快速发展，食品安全问题面临的挑战也越来越多，假冒伪劣商品大量充斥着市场；食品污染问题也日益复杂化；新型的生产工艺和原材料生产出来的产品和转基因食品等食品安全问题也日益突出。近年来频发的食品安全事件也引起了公众极大的关注，对国家的社会稳定和经济发展都造成了极大的冲击、也正因为如此，才不断地推动我国食品安全监管制度走向完善和成熟。2009年，第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《食品安全法》，这部法律对之前的《食品卫生法》做出了很多的修改。首先，在立法目的上发生了改变，将食品问题上升到安全问题并扩大了保护的范围。其次，法律适用的主体也扩大了，增加了 “食品流通”、“食品添加剂的生产经营”和“用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和使用食品生产经营的工具、设备的生产经营”.再次，形成了集中监管与分段监管并行的模式。国务院也颁布了大量配套《食品安全法》实施的规定。其中主要有：《乳品质量安全监管条例》、《突发公共卫生事件应急条例》、《食盐专营法》、《国家重大食品安全事故应急预案》、《食品召回管理规定》、《食品添加剂管理办法》等等。

　　2013年3月5日，第十二届全国人民代表大会第一次会议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，该方案对于我国的食品安全监管机构作出了重大的变革，将之前的食品安全委员会、国家质检总局、工商总局和国家药监局的职责进行了整合，组建了 “国家食品药品监督管理总局”,该机构统一管理食品生产、流通和消费环节。

　　至此，形成了由农业部、卫生部和食品药品监督总局三个部门组成的趋向一体化的监管体制。这项改革既顺应了国际发展的趋势也标志着我国的食品安全监管制度逐步走向成熟和完善。

　　2.2我国食品安全监管制度存在的问题

　　2.2.1食品安全监管相关法律法规不健全

　　健全的食品安全监管制度是食品安全监管制度的基础。从建国至今，我国颁布施行的相关食品安全的法律法规就达八百篇之多，涉及食品监管的法律法规也有十多部。然而，法律法规虽多，但是由于法律本身的滞后性特点，出现了法律法规与当前社会发展不同步不协调的现象，同时也造成了许多食品安全的违法行为不能得到及时的监管和处罚。随着时代的发展和科技的革新，我国的食品安全面临的挑战早已跟以往不同，但是我们现在执行的大部分法律法规还是出台较早的规定。2009年颁布实施的《中华人民共和国食品安全法》虽然近几年对于打击食品安全违法行为，营造良好的食品安全环境起了比较大的作用，但是单凭这一部法律是绝对挑不起保护食品安全监管的大梁的。加之这部法律的实施时间较短，条文中出现了大量类似于“具体办法由国务院规定”的规定，这使得实施这部法律在很大程度上要依赖于后续的司法解释以及配套法规规章的出台。再者，我国地方政府也配套出台了许多食品安全管理办法。但是，由于各个规定都十分明显的带有着一定的部门印记，甚至出现互相冲突矛盾，整体上缺乏协调性和灵活性，因此也存在着不少食品安全监管相关的隐患。《食品安全法》实施之后，这种现象并没有得到根本的改善。在完善食品安全法律制度的过程中，除了需要我们在借鉴国外发达国家的成功经验之外，也要注意结合我国的基本国情，建立起与国际接轨的，层次分明的，内容全面的食品安全法律体系。目前，我们的主要任务是对现有的法律法规进行认真地清理、补充和完善，对于那些与《食品安全卫士法》相配的旧法进行废止、修改和整合，将分散于各个法律法规之中的食品安全监管内容进行整合，尽可能的避免立法和执法上的冲突，解决法律体系混乱的局面，保持法制的统一性和完整性。另外，现行的法律法规对于食品安全的违法行为惩罚力度较小且责任单一，不能有力的保障受害人得到适当的补偿，也不能让违法者承担相应的责任，起到警戒作用。

　　我国虽然已经在食品安全相关法律的制定、修订方面做出了诸多努力，但是随着社会的发展，食品安全所面临的挑战也在不断的变化和升级。为此，我们必须要在现行法律的基础上修订和出台相关配套规定才能不断地适应不同时期的食品安全监管需求，才能真正做好食品安全监管工作。

　　2.2.2食品安全监管主体之间权责不清

　　我国《食品安全法》第4条，第5条，第6条明确规定了食品安全监管主体及其职责，其中监管主体主要包括政府以及政府的食品安全监管部门。目前我国的食品安全监管工作主要是通过多部门联合，采取分段式监管为主、品种监管为辅的监管模式，农业、质量技术、卫生、工商、食药等部门联合开展食品安全监督。虽然从表面上看起来，食品安全的监管模式似乎比较健全和完善，似乎可以实现从农田到餐桌的全程监管和多方位监督，但是由于食品从生产到流通领域是一个动态的过程，在各个阶段难免会出现交叉重复的现象。