域外食品安全监管制度的经验借鉴

　　第三章 域外食品安全监管制度的经验借鉴

　　3.1美国的食品安全监管制度

　　3.1.1美国的食品安全监管法律制度

　　美国作为一个发达资本主义国家，在食品安全的法规制定方面起步较早，发展至今已经较为成熟，也为各国食品安全监管树立了典范，值得我们学习和借鉴。美国涉及食品安全的法律主要包括：《联邦食品、药品和化妆品法》（FFDCA）、《蛋类食品检验法》（EPIA）、《禽类产品检验法》（PPIA）、《食品质量保障法》（EQPA）、《公共卫生服务法》（PHSA）、《联邦肉类检验法》（FMIA）等。

　　其中，1938年出台的《联邦食品、药品和化妆品法》（FFDCA）是美国食品安全法律体系中的核心，并成为美国食品药品监督管理局制定食品技术法规的主要依据，是美国的基本法。根据该法律的规定，食品生产企业的责任是生产安全和卫生的食品，政府对食品行业的监督管理不是强制性的售前检验，而是通过市场监督来完成，法律对于各个食品和药品的相应的管理部门的职权都进行了详细的划分。随着社会的不断发展，这部法律也随着不断的修订。《2009年安全加强法案》是对其颁布以来进行的最大规模的一次修订，随后的《2011年食品现代化法》则进一步扩大了食品药品管理局的监管职能。

　　《蛋类食品检验法》（EPIA）、《禽类产品检验法》（PPIA）、《联邦肉类检验法》（FMIA）是美国食品安全监管的重要组成部分。根据法律规定，美国所有蛋类、禽类和肉类产品必须经过美国农业部的严格检验才能进行销售和运输，向美国出口蛋类、禽类和肉类产品的国家也必须具有相应的检验机构和能力。

　　美国的食品安全法律的调整范围比较广，覆盖了食品生产的加工、包装和储存等各个环节，同时，对于涉及食品安全方面的规定也非常严格和明确。经过一百多年的发展，美国食品安全已经形成了 “从农田到餐桌”的全程监管模式，值得我们学习和借鉴。

　　3.1.2美国的食品安全监管体制

　　美国食品安全监管实行“品种监管”的模式，即每个类型的食品由专门的监管部门管理，其中主要的有5个，分别是：美国食品药品监督管理局（FDA）、美国农业部的食品安全与检查局（FSIS）、环境保护署（EPA）、动物植物健康监督局（APHIS）和美国疾病控制中心（CDC）。美国食品药品监督管理局（FDA）主要负责除肉类和家禽产品之外的美国国内和进口的食品安全；食品安全与检查局（FSIS）主要负责肉类、家禽产品和蛋类加工产品的监管工作；环境保护署（EPA）主要负责监管饮水和杀虫剂；动物植物健康监督局（APHIS）主要负责保护和促进美国农业的健康发展、执行动物福利法案以及处理伤害野生动物行为的案件；美国疾病控制中心（CDC）则主要负责关于食源性疾病的监管工作，同时开展各级食品安全相关的食源性疾病管理者的培训工作。此外，还有很多联邦机构的下设机构和行政机构，例如农业部下设的农业研究局（ARS）、经济研究局（ERS）、产品销售局（AMS）等等，这些部门负责监管食品安全中各个环节的预防和监督等方面的工作。为了协调众多的监管机构，避免各部门之间工作效率不高的问题，美国在1998年还成立了总统食品安全委员会。该委员会是食品安全监管的最高权力机构，负责制定相关计划来形成无缝链接的食品安全体系，同时其还可以对食品安全研究所的工作进行监督。

　　美国是联邦制国家，每个州有自己的立法权，所以，美国的监管机构分为联邦、州和地区三个层次，每个层级的监管机构在各自的职权范围内对食品安全监管工作负责到底[29].这种监管模式有效地避免了各部门互相推卸责任、重复监管的现象，同时，各部门在监管过程中还可以互相制约。因此，美国的食品安全监管工作能够科学有序高效的运行，也能极大的避免食品安全事件的发生。但是，美国的监管体系也不是完美无缺的，按照“品种监管”的模式难免会产生一些监管重叠或者空白，因此美国也一直在完善其的监管体制。

　　3.2欧盟的食品安全监管制度

　　3.2.1欧盟的食品安全监管法律制度

　　欧盟的食品安全保护被全世界公认为是最为严格的，也是食品安全壁鱼最高的地区之一。欧盟的食品安全法律体系现已形成了一个包括食品标签、食品化学安全食品加工、食品生物安全以及对部分重要食品安全实行垂直管理的较为完善的食品安全法律体系。再其食品安全法律制度中始终贯穿着包括风险分析、可追溯性、从业者责任和高水平的透明度在内的四个原则。欧盟的食品安全法律制度拥有一个从指导思想到宏观要求，再到具体规定都十分严格严谨的内在结构。1997年4月，欧盟委员会发表了关于欧盟食品法规一般原则和基本框架的《绿皮书》，为欧洲共同体的食品法规确定了 6个基本目标[21].欧盟在2000年1月12日正式发布了《食品安全白皮书》，这项法规不仅建立了新的欧盟食品管理机制，而且还提出各欧盟成员国应该对食品安全监管实行“从农田到餐桌”的全过程控制。此外，《食品安全白皮书》还要求各成员国的食品安全监管机构加强工作，要对本国的食品生产链中的全部环节实行官方监控，以此来保障食品安全监管各项工作可以有序执行，从而保障公众的健康和合法权益。2002年1月，欧盟在《食品安全白皮书》的基本框架下，制定了《通用食品法》，这是欧盟首次采用的通用食品法律。该项法律主要明确了欧洲各个食品安全管理机构的基本职责，规定了食品安全相关的管理程序，还建立了欧洲食品安全局（EFSA）。2004年4月，欧盟又公布了《通用食品法》的四部补充法律，从此形成了欧盟“食品卫生系列措施”.这四部补充法律分别是：《食品卫生条例》、《供人类消费的动物源性食品具体卫生规定》、《供人类消费的动物源性食品的官方控制组织条例》、《确保符合食品饲料法、动植物健康及动物福利规定的官方控制》。

　　3.2.2欧盟的食品安全监管体制

　　欧盟的食品监管体制与美国不同，欧盟各监管部门之间采取的是集中监管模式。

　　欧盟的食品安全决策部门是欧洲理事会和欧盟委员会，管理部门是欧盟健康与消费者保护总署以及其下设的食品与兽医办公室，风险分析则由欧洲食品安全管理局来负责，这三个部门之间相互独立。

　　欧洲理事会和欧盟委员会主要负责食品安全相关法律法规的制定，并对一些食品安全相关问题进行决策。1999年，欧盟成立了健康与消费者保护总署，该机构对欧盟食品安全管理相关法律法规提出提议之后，由欧盟各成员国的专家经过讨论之后形成最终的欧盟委员会提议。1997年，欧盟的食品与兽药办公室成立。该机构除了负责监督和评估欧盟各成员国对于欧盟质量安全、兽医和植物健康等法律法规的执行情况之夕卜，还要对欧盟食品安全管理的工作进行监督，此外它还负责审核欧盟各成员国所制定的食品安全相关标准，以此作为其监管工作的依据。欧盟食品安全管理局属于欧盟内部的一个机构，正式成立于2002年。它是由欧盟独立投资设立的，有专门的执行董事，不受欧盟的直接管理。它的主要职能是就食品安全风险问题向欧盟委员会和欧洲议会等决策机构提供科学独立的评估依据，负责向欧盟委员会提供一切有关食品安全方面的建议，同时也将食品安全相关的信息提供给普通民众。欧盟食品安全管理局由管理委员会、咨询论坛、科学委员会和专门科学小组组成，它还与成员建立了快速预警系统。如果其中一个成员国的食品安全出现问题，这个消息就会被快速预警系统识别，委员会知道之后迅速的将相关科学信息传播给其他成员国，方便各成员国可以及时正确地采取风险防范措施。欧盟食品安全管理局职责划分明确，独立运行，技术和资金也十分雄厚，在食品安全监管中发挥了重要的作用。

　　此外，欧盟各个成员国也设立了本国独立的食品安全监管部门。如英国设立了食品标准署，主要负责相关食品安全监管工作。德国不仅设立了食品和农业部，还在其下设了联邦消费者保护和食品安全局以及联邦风险评估局，形成了一个严密的法律执行和监督体系。

　　欧盟的食品安全监管体制中，各食品环节的参与者责任明晰，发生食品安全事故后也可以清晰地追溯到相关责任主体，通过对全过程的监管，对于可能造成危害的潜在因素加以预防，极大的避免了由于食品监管的缺失而导致的不可控的食品安全事故的发生，值得我们借鉴和学习。