群体性事件的法律应对(2)

　　在部分地区，截访已经形成了一种模式，变得规模化和产业化。这种手段不见你侵害了上访者的合法权益，激化了矛盾与冲突，而且损伤了当地政府的公信力。2013年国务院信访局取消了当年的信访排名，这一做法得到部门媒体和学者的好评，但这一制度是否永久的废除还不得而知。69因此，立法机关应适当修改责任追究机制，确保真正推进信访制度的良性运作。争取做到“事事有着落、件件有回音”,以实际行动更好、更快、更多地解决老百姓的合理诉求。

　　5.3依法行政，确保行政问责的适用

　　群体性事件愈演愈烈，其背后的依法行政及问责问题成为灸手可热的议题。为了控制和避免群体性事件在我国社会反复重现，依法行政，建立法治政府，对因不作为、滥作为、无作从而酿成群体性事件的官员进行问责成为时代最热烈的呼唤。依法行政与行政问责是一个问题的两个方面，不依法行政将导致责任追究，而缺乏问责机制将纵容不依法行政的行为。在多年依法执政的呼声中，我国政府依法执政过程中仍存在一些问题。对依法执政的要求并非老生常谈，而是确有必要。

　　依法行政主要体现在政府必须履行法律规定的职责。但当前我国部分政府公信力较差，民众“仇官”现象普遍，大量群体性事件的发生从深层次追究也正是官民矛盾、党群矛盾长期积累的结果，而这与政府长期的不作为和官员的腐败贪污现象息息相关。西方学者阿尔伯特执德尔（Albert Keidel）在对中国群体性事件发生的经济根源中指出：“中国成功的市场经济改革和日益增多的经济、社会选择的副产品一一这一结果由于地方性的腐败而恶化”.因此，避免群体性事件的发生，政府及其工作人员依法行政是关键。主要体现在：第一，杜绝政府不作为。

　　政府不作为必然导致群众的合理要求不能解决，行政机关遇事推脱使百姓诉求无门。瓮安事件发生前，很多村民就矿场污染水资源，影响群众日常用水问题向政府反映问题，但政府驱赶反应问题的村民，当地警察机关长期不作为，破案率及其低下等不作为的行为都引起了人们的愤恨。此外，对信息的不公开也是当前政府不作为的主要形式。按照我国现行《政府信息公幵条例》的要求，政府工作部门及其相关单位对涉及到广大公民切身利益的信息，或者某些信息需要广大社会公众知晓的应当主动进行公开，确保公民的知情权，但在现实生活中，很多政府部门并没有依法公开。通过对2012年发生的宁波PX事件的解读可以发现，项目从选址、审批、环境评估甚至到开工建设，政府没有公开任何资料。在PX项目致癌的论断风靡全城时，群众查不到任何相关资料。试想，如果政府事前对信息进行公幵并听取广大群众的意见，这次“集体上街散步”的事件可能会避免。第二，杜绝政府的滥作为。官员本应是“人民公仆”,全心全意为人们服务，但很多官员却摇身变成“官老爷”,甚至与黑社会人员勾结，欺民霸市，作威作福，严重侵害人民群众的切身利益，而百姓对于父母官的行为却无处声讨，于是只能在体制外进行集体抗议，希望得到上级或中央的重视以求解决问题。

　　对于上述政府及其工作人员不作为和滥作为的现象，法律应对未履行或未履行好其法定职责的行为进行具有可操作性的规制。从我国现有法律规定看，行政问责规定大都存在于党的条例之中，部分中央及地方政府的法规之中也有涉及。在实际操作中，但行政问责的决定权大都掌握在行政领导手中，是否该问责、如何去问责，是由上级意志所决定，导致行政问责沦为推卸责任、压制舆论和平息民愤的工具。这使行政问责强化政府责任，改善政府管理，提高政府效率的本意大相径庭。因此，在日常行政管理中，必须加强行政问责的适用，使行政问责不流于形式，这样才能增加行政人员的工作责任心，增强公务员的公仆意识，避免行政人员的不作为、乱作为现象，更好地解决群众的利益诉求，清除群体性事件发生的隐患。
　　
　　5.4公正司法，健全司法救济制度

　　司法救济是众多公民权利救济途径中最重要方式，法院作为司法权的行使机关，有义务以独立第三方的身份维护社会最后一道正义，法官作为“法律帝国的王子”有义务以其刚正不阿的姿态保障国家法律的正确适用，以平息社会生活中的种种纠纷。“被侵犯的权利得到及时救济”是司法机关的工作宗旨，维护社会的公平和正义是司法机关的最终目的。因此，司法权可以防止“由于政府直接介入冲突解决过程而使官民之间直接产生冲突从而使冲突有可能转化为政治问题，以及防止在这种情况下由于冲突解决不公而影响政治制度合法性之责”71从而起到化解社会冲突缓冲带的作用。司法权的正确行使可以缓和矛盾双方的情绪，最终将社会矛盾在体制内给予消解，从而有助于避免群体性事件的发生。然而在实践中，大量的执法不公、司法腐败的案件见诸报端，法院的决断往往偏向政府或者强势一方，导致法院的公信力不断下降，司法的权威正在遭受质疑，最终致使司法救济途径无法有效解决社会冲突。欲把群体性事件的治理纳入法治轨道，就必须完善当前的司法制度，使社会纠纷和各种矛盾的处理尽可能地纳入到法制的轨道上来。鉴于我国目前司法权的现状，笔者认为可以从以下两个方面健全我国的司法救济制度。

　　一方面应从根本上要确保司法权的独立。司法权独立一直是困扰我国法学界的问题，受传统权力至上、行政权与司法权合一的治理方式的影响，我国目前的司法权现状是从司法理念到法官行为，从法官的任命到法院的财政均有行政权相瓜葛，无论是司法体制还是法院内部的管理制度都染有浓郁的行政化色彩，不论是法院还是法官都带着浓厚的行政气息。现有的制度安排己经使司法机关已经使我们在意识中将其作了政治化、行政化、大众化的理解，这导致司法权受限于行政权，法官依照权力机关的意志来做出判断，司法难以作为独立的第三方对案件进行独立公平的处理。司法权独立应以实现司法公正为基本宗旨，而不是为了自身的独立而独立。

　　在基本法上对司法权的独立性进行明确肯定，在体制和制度上为司法权的独立提供保障，确保法官在是与非、真与假、对与错、曲与直、有与无等问题的判断上不受外来干扰，以纯净的心态做出公平的判断。

　　另一方面应从制度安排上确保司法救济能够有效的参与到纠纷解决。首先，增加行政诉讼的案件受理。由于司法机关地位上的尴尬地位，面对当事人针对政府提起的行政诉讼，法院基于行政机关对其的限制考虑，往往对这类案件作出不予受理的裁定，这使公民失去了通过司法途径解决纠纷的权利。有些法院虽然受理了案件，但是案件久拖不判，或者迫使公民与政府就行调解，这不仅没有从根本上解决矛盾，反而降低了司法的公信力。因此，增加行政诉讼的受理，并在坚持程序正义的前提下及时对案件进行公平公正的判决，有利于人们群众与政府矛盾的解决，从而减少群体性事件发生的隐患。其次，应该适当地扩大行政诉讼的受案范围。群体性事件的发生经常与政府部门及其工作人员的行为的失范息息相关，但很多行政行为却不在法院的受案范围内，这导致公民在自身利益受损后只能诉求与政府部门，缺少司法救济的根据。因此，适当的扩大我国行政诉讼的受案范围是对现有司法救济制度的一个重要完善。例如，我国法院目前只受理具体行政行为引起的行政纠纷案件，对抽象行政行为则不具有审查的权利。

　　众所周知，抽象行政行为的适用对象是不特定的公民，法人或组织，而且它具有反复多次适用的特性，在这种情形下，一旦抽象行政行为违法，将会给众多的相对人造成不可估计的损失。

　　法彦言：有侵权就要有救济。因此，适当扩大行政诉讼的受案范围，将官民之间的争议尽可能纳入法治程序，将有利于群体利益诉求的解决。最后，完善法律援助制度。群体性事件多是弱势群体利益维护的结合，大多数弱势群体或者缺乏对法律专业知识的理解或者由于经济的困境难以寻求法律职业者的帮助，而我国的司法救助范围较窄，而很多弱势群体的诉求不在司法救助范围内，导致在司法救济中难以以法律手段维护自身权益。因此，应当对我国的法律援助制度给予完善，使其更好地发挥援助的本能。

　　总之，健全司法救济制度，从根本上确保司法权独立的行使，在制度安排上确保司法权的有效参与，才能将转型时期积聚的社会矛盾纳入法律解决程序，并使其在体制内得以公正解决，化解民怨，最终减少群体性事件的发生。