群体性事件的法律应对

　　5 群体性事件的法律应对

　　群体性事件多发，是目前我国社会治理的难题。立法的漏洞和缺陷导致利益表达机制的缺失，地域的辽阔，中央与地方垂直管理的模式增加了维稳的压力。对群体性事件自身的误读会造成治理手段上的失误，唯权至上的思想使社会矛盾积聚，为群体性事件的发生提供基础性条件，司法对行政权的软弱无力使其失去维护社会正义的最后防线，这些因素都是社会冲突的根源。但是我们不应该用“恶”的眼光去看待这一切，毕竟“一个社会不可能没有冲突，不可能没有裂痕。好的社会不断地用法律制度和道德力量化解冲突，融合裂痕。”

　　5.1转变固有观念，群体性事件“去事件化”

　　在本文的开始，就群体性事件的概念讨论过程中，我们发现，无论是官方还是大多数学者都将群体性事件认定为非法手段下影响及其恶劣的社会事件，是社会的病态，更有学者在讨论群体性事件的特征时将“影响恶劣”作为其根本特征。有些官员闻听群体性事件，大声疾呼“习民闹事了”、“群饭”,普通群众听到某处爆发群体性事件后，首先的反应是“造反了”、“社会又动荡了”.在漫长的历史进程中，群体性事件一直被贴上负面影响的标签。

　　但在构建法治社会的今天，大呼“与国际接轨的”的同时，我们必须重新梳理群体性事件。

　　因为“数十年的改革幵放使中国在经济上走向了富裕，在社会结构方面则日益显示出利益主体多元化的特征。这个特征所反映的政治基础将长久地影响中国未来社会发展的走向。”“从对近些年我国发生的大量群体性事件的深究中发现，大量群体性事件的发生恰恰体现出的是我国法治建设的成功之处，因为当大众选择以群体的形式进行利益表达时”说明他们将公共权力当作一个可以理性沟通和平等协商的对话者，恰恰表明了他们对于现存政体充满信赖，对于现有体制足以提供纠纷解决机制具有信心，对于现有政体的公正性和维护公正的能力依然怀持期待，而这对于政体本身应是利好消息，说明社会的稳定、政治统治的有效和秩序本身的自我表达与调校机制发挥正常。因此，无论是官员还是学者，抑或普通的大众，应该摒弃固有的偏见，对群体性事件作出重新的思考，切不可在事件发生后不假思索地就将其上升到“少数坏人利用不明真相的群众闹事”的政治层面问题，这种盲目简单的定性不仅会误导媒体和公众，也会激怒当事者，从而引发一系列破坏性的后果。相反，我们却应该将群体性事件“去事件化”,视其为社会治理过程中的“常态”,尽显民主本色，听取公民的利益诉求。在此，我们应该以西方政府的胸怀，以包容的态度去对待各种集会、游行、示威等活动，即使群体表达的过程中出现非法行为或者非正当性的权利诉求与利益表达，那么我们的相关部门也应该在法治轨道内进行解决，而非由政府的暴力机关对其镇压。

　　5.2推进立法，畅通利益表达渠道

　　转型时期，原有利益格局被打破，利益趋于多元化导致社会矛盾不断增加，利益诉求无处表达成为我国群体性事件多发的一个重要原因。因此，若想从源头上预防群体性事件的发生，必须要完善当前我国社会利益表达机制，通畅利益表达渠道。这其中的重点在于弱势群体的利益表达。弱势群体由于经济实力不足，法治知识贫瘠，大部分生活在社会的底层，不能平等的享有社会发展的成果，这样就会给他们造成了“相对剥夺感”,在利益的不均衡占有导致话语权的缺失，再得不到诉求的情况下被迫选择体制外的方式来引起政府和媒体的注意以维护自己的利益。正如阿尔蒙德所言：“在贫富差距巨大的社会里，正规的利益表达渠道很可能由富人掌握，而穷人要么是保持沉默，要么是采取暴力的或激进的手段来使人们听到他们的呼声”.63因此，在构建和完善利益表达机制时。要确实为弱势群体提供利益表达的机会，保障其拥有平等的权利去维护自身的权利，这样才能促进社会的发展和公众行为的有序化，以维护社会的稳定。笔者认为畅通利益表达渠道，应着力解决以下三方面的问题：

　　5.2.1对群体性事件进行统一立法

　　群体性事件多发且错综复杂，这为我国群体性事件的处理带来了很大的难度。但笔者认为这种难度一方面是源于目前法律法规存在一些不足，不能满足冲突的解决，更为重要的是对于群体性事件的处理缺乏一部统一的立法。现阶段，随着互联网的快速发展普及，网络群体性事件激增，但对网络社会的法律规制尚未形成体系。因此，制定一部专门针对群体性事件的预防和处置法迫在眉睫。笔者认为，该专门法至少应包括以下内容：

　　一是明确该法的调整范围。主要是将群体性事件纳入法治的轨道，以法律程序确保冲突的和平解决，以维护社会的安定。因此，该法中应明确何种行为是合法的群体利益表达方式，逾越何种标准将跨入到非法的范围。这些标准将指导公众在法律规定的范围内采取合法手段维护自身利益，也可避免行政机关以“非法”的名目镇压合理的利益诉求。二是明确个主体的职责范围。正如学者许章润所言：各自履行自己的职责，分别演好自己的角色，和平登场，平安落幕，各自解脱，皆大欢喜。此外，也可防止事件发生后各部门互相推诿，因“闭门谢客”而错失了群体性事件的最佳处置时机，导致事态扩展。三是明确群体性事件的法律程序。一方面对事件的发展进行法律规制，为其提供行为标准，使事件控制在法律允许的范围内；另一方面，对处置机关也应遵循法律程序对事件作出回应，确保事件的处理合法、合理。四是构建社会预警机制。建立健全情报信息网络，获取及时全面的情报信息，及时制定应急预案，以便防止和减少群体性事件的发生。五是规范善后工作和落实责任追究制度。目前群体性事件的平息主要是高层处理的结果，但是事件的平息并不代表问题。的解决。为了防止群体性事件的反复发生，立法有必要将相关部门的善后工作纳入其中（如采取回访，跟进处理结果等）。同时，建立问责制度，对在群体性事件的处置工作中不负责任、工作失误等人员，要严格追宄其责任。

　　5.2.2适度放开对公民依法集会、游行、示威的约束

　　众所周知，我国现行的《中华人民共和国集会游行示威法》中存在一定的不合理之处。在群体性事件频发的情况下，立法机关应对其投以足够的重视，及时、民主、合理地对其进行修改完善。首先，笔者建议取消该法第十五条和第三十三条。当下中国，由于地区经济发展的差异，人口流动己经成为全国经济发展和社会治理的重要议题，主要的流动方向为农村向城市、欠发达地区向经济发达地区。根据国家统计局发布的《2012年国民经济和社会发展统计公报》，2012年全国流动人口约为2. 36亿人，比上年末增加669万人。通过对近些年的群体性事件统计也可以看出，作为弱势群体的劳动者讨薪、因工资待遇集体罢工所引发的群体性事件占维权型群体性事件的逐年增高。对劳动者权利的侵害往往发生在“他乡”,在寻求当地救济途径无门的情况下在对其集会、游行、示威的地点进行限制不符合以人为本的政策和执政为民的理念。其次，对集会、游行、示威的申请许可制度适当放宽。通过对外国相关资料的翻阅可知，对群体性事件的规范主要有两种形式，一种是追惩制，即事前不必进行申请，若行动过程中出现违法行为再予以惩罚；另一种是预防制，即事先需要向主管机关报告活动的基本内容、时间、路线等详情。通过细化，又可将预防制分为两类：一是许可制，即事前必须申请，未经许可不能举行。二是报备制，即只需进行报备即可举行，除非集体行动对有社会危害的可能性，否则不予禁止。现行《集会游行示威法》第七条明确规定我国所采用的许可制模式，许可制作为一种事先限制模式，虽对社会秩序的维护有一定积极作用，但是实际操作中，这严格限制了公民行使宪法明文规定的政治权利，相当多的申请“有去无回”.鉴于转型时期问题的复杂性和敏感性，一职而就的改革必然伴随巨大的动荡风险，但是立法可循序渐进的放开许可标准，将集体利益表达行为纳入法治程序，使抗议活动合法化而非一概“事件化”处理。即“凡按照法定程序申请，在规定时间和地点，按照规定的程序，施展选择的动作，以表达诉愿，进行抗议的，得受法律保护，反之，则依法处置，或予以治安处罚，或追究刑事责任。”
　　
　　最后，我国目前审批机关与执行机关相同，使公民权利行使陷入困境。可以考虑另行规定其他审批机关。如各地的维稳办公室或者信访办公室都可以作为受理集会、游行、示威的申请的审批机关，在受理机关批准申请后及时通报公安机关进行秩序的维护，这种权力制衡方式可以减少实践过程中警民矛盾，避免因警察打着“非法集会”的旗号滥用权力，一定程度上保障了公民政治权利的行使。

　　5.2.3完善信访条例，畅通信访通道

　　2005年制定的《信访条例》在第二条中明确对信访进行了界定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。” 但信访制度由于缺乏一定的合法、合理性导致实施过程中屡陷困境。对此，立法机关应尽快完善信访条例，确保信访通道畅通无阻，真正成为听取民众心声的制度。一方面，明确信访权为宪法基本权利。“由于我国现行《宪法》文本中并未直接提及信访权，目前调整信访制度的《信访条例》以一种行政法规的形式存在，但法规的制定主体并没有涉及基本权利的权限，因此信访权是否具有基本权利及相应效力更有”说不清道不明“的意味。因此，明确信访权在宪法中的地位，将信访权提升为公民基本的政治权利，以便为公民权利的行使提供明确的宪法依据。另一方面，修改《信访条例》第七条中规定的责任追宄形式（通报）。”在信访制度的现实运作中，这种通报的追责形式己被误解为政绩考核的一种形式，甚至在官员在升迁考核中有“一票否决”的地位。因此，地方政府为了榜上无名，不惜浪费大量人力财力去截访。