我国养老服务立法的必要性和可行性(2)

　　3.2 养老服务立法的可行性。

　　发展养老服务，培育和繁荣养老服务市场，培养养老服务专业人才，推动养老服务法制建设，既需要从本国实际出发考虑问题，也要借鉴国外发达国家和地区完善的养老服务法律制度。养老服务在我国虽然起步晚，发展水平不高，但在国家政策的大力支持和社会各界的积极参与下，成果显着，已具备了丰富的养老服务实践经验。理论研究上，学者们也给予了养老服务更多的关注。与此同时，西方发达国家及我国香港、台湾等国家和地区都制定了关于养老服务的专门法律法规。在结合本国国情的基础上，学习、借鉴发达国家和地区的成熟经验和成功做法，不但对丰富我国养老服务法治理论大有裨益，而且对建构养老服务规范体系也大有启迪。理论与实践的结合，立法技术的成熟、国外发达国家的有益借鉴为我国养老服务专门立法提供了可能。

　　3.2.1 规范依据--养老服务规范性文件。

　　以往的政策性文件为养老服务立法工作提供了规范依据。如前文所述，若单从规范性文件的数量上看，我国养老服务规范性文件已多达 400 个，其规模不可谓不大。一方面反映了养老服务涉及内容的广泛性及问题的复杂性；另一方面也可以看出我国拥有制定养老服务规范性文件的丰富经验。这些不同类型的养老服务文件，是中央和各地方立法机关、政府部门从不同角度对养老服务进行的专门规范。而养老服务的立法过程，是从养老服务的整体高度，对涉及养老服务的各方面问题进行专门的法律规范。那么在对养老服务进行立法时，可以在对现有规范性文件的分析、整合基础上，总结出普遍存在的问题及各地的成功经验，直接把规范性文件上升到国家立法的高度，因此，现有的养老服务规范性文件成为养老服务立法最直接、最重要的参考。随着养老服务实践的深入开展，养老服务政策性文件制定的实践经验也越来越丰富，立法技术也必然越加成熟，在养老服务立法中，这些成熟立法技术，不仅可以直接为养老服务立法服务，还有利于立法资源的节约，促进立法的科学性。

　　3.2.2 理论和实践依据--养老服务理论研究和实践经验。

　　养老服务及其相关理论研究为养老服务立法提供了理论基础。关于养老服务，理论界早就从不同角度开始了探讨，并取得了丰富成果，对在涉及养老服务的概念等一些基本问题上也逐渐达成共识，界定了养老服务事业与养老服务产业，明确了养老服务的概念等。理论研究上，人口老龄化理论提出了老龄化问题的加剧和老年人口的增加，对养老服务需求的扩大带来挑战的同时，也表明我国老年群体已成为一个具有巨大潜力的消费市场。老年需求理论表明，随着生活水平的提高，老年人的养老服务需求也随之增加，对服务的质量和层次提出了更高要求，因而也要求养老服务向着市场化方向发展；市场化的发展，要求必须有法律的有效保障。市场失灵理论指出，市场经济由于自发性和盲目性的存在，养老服务在市场经济活动中出现的问题，不能完全靠市场自身的关系来解决，而需要依靠市场外的力量来施加影响，从而弥补市场不足，达到资源优化配置的效果，这为国家适度干预养老服务市场提供了理论依据和指导意义。同时，养老产业理论、服务型政府理论也渐趋成熟，这些成熟的理论成果为养老服务立法提供了理论基础。

　　理论研究如同养老服务立法的灵魂，养老服务实践经验则如养老服务立法的躯干。如果缺乏实践检验的理论也只能成为空洞的灵魂，养老服务在我国的长期实践为养老服务立法提供了实践基础。改革开放以来，养老服务在我国取得了较大发展，特别是从 20 世纪 90 年代开始，养老服务逐步向社会化、市场化方向发展。以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑的覆盖城乡的多样化养老服务体系在我国也初步形成，服务内容涉及生活照料、医疗保健、心里保健、文化娱乐等多方面，养老服务在我国取得显着成果。在发展养老服务的过程中，各地都在努力探索适合自身发展的养老服务模式。经过长期的实践，积累了丰富的经验，如宁波市海曙区的新型社会化养老模式就是其中的典范。

　　在 2005 年，宁波市海曙区的养老服务模式就被评为“居家养老服务示范区”.海曙区的居家养老服务采取“走进来，走进去”的方式。所谓“走出去”对 80 岁以上的高龄、独居老年人，政府每年提供 2000 元的标准购买服务，服务人员每天上门为老年人至少服务 1 小时。“走出来”就是让大部分生活能够自理老年人，走出“小家”,融入“大家”--社区日托“居家养老服务中心”.中心建有一个 400 平方米左右的老年之家，老年人在此老有所乐。

　　居家养老的运作格局是“政府扶持、社会参与、社区依托”,即由政府出资购买每年 150 万元的服务费，列入年度财政预算。同时，对社区兴建的面向老年人的公共服务设施及老年人活动中心提供补助。

　　社区服务工人则在下岗、失业困难人员中优先考虑，上岗前，先对他们进行培训，每位工作人员都必须持证上岗，从而保证为老年人提供的服务质量。同时调动社区老年协会、医疗机构、养老机构在居家养老服务中的作用。

　　居家养老是一项长期的制度化建设，不是权宜之计，而是一项长期的制度化建设。在养老服务的机构场地、设施、资金等，海曙区政府都给予支持和鼓励，并把这种养老服务作为本地区重点推广的养老模式。海曙区大力发展居家养老服务的实践经验，不仅促进了当地养老服务的发展，也为我国养老服务体系的构建及养老服务模式的选择提供了有益借鉴，因而丰富的养老服务实践经验，是我国养老服务立法的实践基础。

　　3.2.3 域外法参照--发达国家养老服务立法的有益借鉴。

　　国外许多发达国家都建立了较为完善的养老服务法律体系，如在地域上与我国相邻、传统观念上与我国相似的日本，在 20 世纪 70 年代就已进入老龄化社会。为缓解人口老龄化矛盾、发展养老服务，日本政府建立了一种由家庭、近邻、社区组成的支持老年人生活的社会制度体系，并颁布实施了与之相关的法律法规。从 1963 年的《老年福利法》开始，日本政府相继制定了《老年保健法》、《社会福利士及介护福利士法》及《福利人才确保法》等法律，这一系列的法律规范为日本养老服务的发展提供了法律保障，并构成了日本的养老服务法律体系。为了建立市场规范和行业标准，推动养老服务的产业化，日本厚生省在 1974 年就公布了“收费养老院设置运营指导方针”.此后经过不断修改，“指导方针”及有关政策对养老服务机构的属性、设施标准、人员配置、服务标准和优惠政策等制度作了明确规定。如规定，营利性的养老服务机构，可享受最低注册资本 30%--70%的低息贷款，其年息为 2.25%.关于从业人员的资格，《社会福利士和介户福利士法》规定，社会福利士和介户福利士主要是为老年人的身心健康提供咨询和指导，这些人员都是具有大专以上学历并且选修相关的专业课程或者培训 1 年以上，39有效保证了日本养老服务从业人员的素质和服务水平。为加强监管，日本《老年法》规定，养老服务机构必须提交经营报告，接受政府监督。为了加强养老服务行业和老年产品生产企业的自律，日本的老龄商会制定了“老龄商务伦理纲领”.后来又以“银色标志制度”为基础，成立了“银色标志认证委员会”,40通过对养老服务机构和企业的评估，对符合规定的机构和企业向社会公布，以供老年人选择，从而达到净化养老服务市场的目的。总之，日本以完善的法律和政策保障着养老服务的健康发展。

　　相对其他国家来说，美国在养老服务方面是一个高度市场化、产业化的国家。美国高度发达的经济，老年群体的广泛需求，为发展老服务产业提供了有利条件，自上世纪 70 年代以来，美国养老服务业有了快速发展。41为规范和促进养老服务的发展，美国建立了较为完善的养老服务法律体系。自《老年法》实施以来，规定了包括养老机构的建设、老年医疗保健及老年住宅的建设等许多措施，同时也明确了老龄委负责养老服务的主要工作，对其工作内容和工作程序也作了详细规定。在美国，老龄委是老年人需求和利益的代表，主要履行政策的制定、财政拨款方案的分配等多项职责。42随着养老服务需求的增加，美国政府陆续颁布实施了《老年人志愿工作培养方案》、《老年人营养方案》、《老年社区就业服务法》等调整养老服务的法律规范，从而在法律上明确了养老服务的内容。为老年人健康、安全养老构建了一张安全网，保障了养老服务的健康发展，有效满足了老年人的养老服务需求。

　　总之，国外发达国家关于养老服务的理论研究和完善的养老服务法律规范，都为我国养老服务立法提供了有益借鉴。