养老服务法研究的缘起

　　1 研究的缘起。

　　养老服务要健康发展，离不开法律的规范和保障，因此制定和完善养老服务法律规范是基础和关键。养老服务法律规范既要为促进养老服务的发展服务，也要为社会主义市场经济服务，因而必须清楚我国养老服务的时代背景，国内外关于养老服务的现有研究成果等一系列基础性问题，只有这样，才能为我国养老服务立法提供建设性意见。

　　1.1 研究背景。

　　十八大报告对我国人口老龄化背景下的民生建设和社会建设提出了新要求。该报告指出，我国现有养老福利制度尚不完善，养老服务服务体系尚不健全，养老服务整体水平偏低，城乡、区域间养老服务发展不平衡，与老有所养目标的实现还有很大差距。要缓解人口老龄化矛盾，满足老年人的养老需求，必须大力发展养老服务事业和产业，报告特别强调了要“大力发展老龄服务事业和产业”.虽然十三大至十八大都不同程度的提出了要加强老龄工作，推进养老服务发展，也都进行了简要概括，但力度明显不一样，其意义和效果也有显着区别。十八大对养老服务事业和产业要“大力发展”的提法进一步凸显了我国养老服务发展的迫切需求。

　　得益于社会经济的发展，人们生活水平的提高，医疗技术的进步及人均寿命的延长，在人口基数庞大的基础上，我国老年人口随着时间的推移将达到前所未有的高度。据老龄委调查显示：“截至 2000 年底，我国 65 周岁及以上老年人口占总人口的比重达到 6.99%,标志着我国正式迈入老龄化国家行列。预计到 2015 年前后，老年人口将达到 2 亿，到 2030 年老年人口比重将上升至 22%,而到 2050 年将进一步上升为 27.5%.”

　　这表明，我国老年人口将以 1000 万/年的速度增加。随着老年人口的增加和收入水平的提高，老年人对养老服务数量和质量也将提出更高的要求，对养老服务发展不成熟、养老服务规范体系不健全的我国来说，养老服务活动中的问题和矛盾必将凸显。因此，缓解人口老龄化矛盾，发展养老服务，建立健全养老服务法律体系已成为影响我国社会和谐发展的重大战略课题。

　　近年来，社会各界开始高度关注养老问题，国家也更加注重发展养老服务，并给予了大力支持。如对从事养老服务有关的企业和个人给予税收上的减免、资金和技术上的支持及精神上的奖励，对养老服务用地免收或减半收取土地使用费等，同时通过颁布一系列的规范性文件保障这些政策的有效实施。如 1996年颁布实施的《老年人权益保障法》及国务院在 2013 年印发的《关于加快养老服务业发展的若干意见》都保障了我国养老服务的发展。可见，国家在保障老年人健康养老及发展养老服务上的决心。然而迄今为止，我国仍未制定专门的养老服务法律规范，实践中纷繁复杂的矛盾和纠纷难以通过法律手段得到及时解决，因而尽快建立起一套完善的、具有实际可操作性的养老服务法律体系，是我国司法界、理论界急需解决的重大问题。

　　1.2 国内外文献研究。

　　如今，人口老龄化已由一个区域性问题发展成为世界性难题。欧美发达国家由于进入老龄化社会时间早，市场经济高度发达，养老服务产业化、市场化程度高，并形成了服务种类多、服务内容广、服务方式多样化的养老服务体系，因而国外学者的研究重点主要集中在养老服务的模式选择及老年人生活水平的提高上，而较少从专门立法的角度对养老服务进行研究。反之，我国在 20世纪 90 年代才开始步入老龄化社会，养老服务在我国起步晚，养老服务社会化、市场化程度不高，各项体制机制也尚不健全，养老服务立法实践和理论研究也都基本上处于空白状态。

　　1.2.1 国内文献研究。

　　理论研究上，国内少有学者从立法角度对养老服务进行研究，仅就个别法律问题进行了研究，如王汝洋在《我国社会养老服务法律问题研究》一文中，指出了我国现行养老服务政策、法律发展不协调、法律责任不明确的问题，从宏观层面提出了应当完善保障机制、加强执法监督等措施，2但没有提出养老服务专门立法的设想。当前国内学者对养老服务的研究方向及研究成果主要有：

　　刘金华从国内外养老模式的现状入手，在《中国养老模式选择研究--基于老年生活质量视角》中提出了我国老年知识分子、老年工人、老年农民等不同阶层的老年人应适用不同形式的养老模式。邬沧萍也提出了我国应坚持多种模式相结合的养老形式。

　　陈德君提出的我国应建立以家庭养老为基础、社区居家养老为依托及机构养老为补充的养老服务体系的观点，5为我国养老服的开展提供了重要指引。赵立新在《转型期的中国社会发展热点问题研究》一书中，通过对我国农村养老面临严峻形势的分析，在比较不同养老模式局限性的基础上，提出了我国农村养老服务模式应坚持社区居家养老服务的观点。

　　陈叔红从国外养老服务产业的发展现状入手，分析了我国养老服务产业的发展历程和发展路径，并以湖南省为例，提出我国养老服务产业的发展战略。

　　此外，还有许多学者是从管理学等其他学科角度进行研究。总之，养老服务的理论研究成果显着，然而现有成果缺乏养老服务立法研究，因此对养老服务的立法研究提出了更加迫切的需求。

　　1.2.2 国外文献研究。

　　正所谓“他山之石，可以攻玉”.目前，国内学者在养老服务的研究上取得了丰富的理论成果，国外发达国家不仅形成了丰富的理论成果，还建立了完善的养老服务法律体系，对亟需立法的我国养老服务提供了有利条件。

　　国外许多发达国家的养老制度起步早，发展完善。如法国 1669 年的《年金法典》就规定了国家对年老且无工作能力的海员发放养老金的规定；美国也于1890 年通过了退伍军人可以领取退休金的法案。发展至今，各国相继建立了较为完善的养老服务法律制定，因而国外学者侧重于从社会化养老、人口老龄化等角度研究养老问题。如从家庭社会学的角度出发，英国着名的“贝弗里奇报告”提出了社会福利应由国家、社会和个人共同承担的建议，但必须由国家负责统一指挥和管理，国家应成为社会福利的主要提供者。该观点对当时乃至当今世界的社会福利制度都产生了重要影响。对养老模式的研究，理论界也进行了长期的探讨，从刚开始的“国家单独责任说”到“社会责任说”直到后来的“家庭责任说”.实践证明，养老问题单靠某一社会主体的力量是无法解决的，于是学者们开始把目光转向国家、社会和家庭的相互作用，从而形成了今天普遍认同的“国家、社会和家庭共同责任说”的观点。虽然也有少数学者也提出了相反的观点，他们认为以家庭养老为核心是适应现代社会频繁的职业流动和社会流动的需要，因此家庭养老和社会养老是相互抵触的。发展至今，世界各国普遍接受了明确政府职责并重视个人权利的观念，因此，养老服务也朝着混合模式的方向发展。

　　1.3 研究意义。

　　不可否认，“未富先老”的社会现实加速了我国的人口老龄化矛盾，严重阻碍了我国社会的和谐稳定，因而，加快养老服务专门立法，为养老服务提供法律依据不仅关系到老年人的养老问题，也关系到养老服务规范体系的完善和社会主义法治国家的建设。《老年人权益保障法》关于养老服务的规定，是我国养老服务正式立法的开端，意义深远。但该法属于原则性规范，缺乏实际可操作性，已不能满足养老服务发展的需要。加快养老服务的立法进程，已成为我国养老服务立法的当务之急。立法的前提是在理论上阐明养老服务立法的宗旨和目标，理论上的清醒才能使养老服务立法保持正确方向。本文以“我国养老服务立法研究”为题，通过对养老服务立法现状、立法模式选择的研究，旨在从理论上论证我国养老服务立法的必要性和实际可行性，为今后我国养老服务立法提供理论支持，具有很高的理论和实际运用价值。

　　1.4 研究思路与研究方法。

　　1.4.1 研究思路。

　　本文从我国人口老龄化的现状入手，以现有研究成果为基础，同时广泛搜集近年来国内外的相关统计数据和报告，综合运用系统分析和比较分析等方法分析在面临人口老龄化严峻挑战的背景下，尝试提出适合我国国情的养老服务立法建议和法律制度的具体构建。本文以我国养老服务发展过程中出现的问题为出发点，首先对我国养老服务制度的发展脉络和现状进行简单描述，对养老服务立法的意义进行分析，并重点分析我国养老服务制度和现有规范体系存在的问题及原因。同时，通过分析我国养老服务长期的实践经验及大量规范性文件的颁布实施，国内外丰富的理论研究，借鉴日本、美国等相关国家和地区养老服务的立法经验，提出我国养老服务立法的必要性和可行性。基于有利的国内外立法环境，进而提出我国养老服务立法的合理化对策和建议。

　　1.4.2 研究方法。

　　为使养老服务的立法研究取得预期效果，本文运用的研究方法主要有：

　　其一，文献查阅法。文献查阅法即对有关养老服务的研究文献进行搜集、整理和分析。本文的研究资料主要来源于现有的文献资料，虽然这些资料大部分属于二手资料，存在有效性和可靠性问题，但由于关于养老服的研究时间不长，资料不多且过于分散，因而，本文的结论也是在尽量避免其负面影响的基础上，通过对现有研究成果的总结，进而得出本文的结论。文献查阅法也成为本文的主要研究方法。

　　其二，比较分析法。有比较才有借鉴，比较研究也是科学研究常用的方法之一。由于本文涉及的概念较多，且不同国家、不同时期的学者对养老服务的研究角度不同，因此对同一概念可能得出不同的结论。为了准确区分与养老服务的相关概念，本文将对不同学者的研究成果进行比较分析，以期得出更为准确的结论。

　　其三，理论联系实际的方法。运用理论和实际相结合的方法，使理论研究密切联系社会现实，并最终将理论研究的成果与当前我国养老服务发展的额现状联系起来，积极引导我国养老服务立法。