养老服务法的具体设计

　　4.3 养老服务法的具体设计。

　　《养老服务促进法》是养老服务的法律保障和直接法律依据，通过科学的制度设计，可以更好的发挥养老服务服务老年人、服务社会的作用。本文将从社区养老服务的规划与设施的完善、机构养老服务的设立、保障与激励措施的完善、政府角色的定位、服务人员的资格、相关主体的法律责任等方面进行粗浅的思考。

　　4.3.1 养老服务的类型。

　　由于本文所研究的养老服务主要是指社区居家养老服务和机构养老服务，因此，《养老服务促进法》所规范的养老服务也主要是这两种类型的服务。

　　4.3.1.1 社区居家养老服务。

　　社区居家养老服务主要涉及居家养老服务的主管部门、财政支持、社区建设和服务配套设施等方面，而社会规划和服务设施是《养老服务促进法》需着重规定的内容。

　　其一，关于社区规划的规定。《养老服务促进法》应对新建社区和已建社区的规划分别规定。就新建社区，在发展居家养老服务时，明确规定在日后统筹规划中。城市养老服务设施配套方面，可参照国务院关于《促进养老服务业发展若干意见》的规定，即对地方新建城区和新建居住小区要按人均用地不少于 0.1 平方米的标准配套建设，分区分级规划；坚持“四同步”原则，即养老服务设施与住宅同步规划、同步建设、同步验收及同步交付使用。51对老城区和已建城区，则要限期通过购置、置换、租赁等方式开辟养老服务设施。

　　其二，关于配套设施的规定。即规定社区应建立社区养老服务工作站，至少保证每个社区有一个工作站。社区内的医疗卫生室、老年活动室等服务设施要发挥服务老年人的功能，对上述设施确定全国统一的比例。如根据民政部等部门联合颁布的《关于加快社会福利社会化的意见》的规定，社区人口少于 6万人的，应设立一所可容纳 30 人的养老院； 6 万人以上的，可按实际情况增加。由于该《意见》是在 2000 年颁布的，已落后于时代发展的需要，在《养老服务促进法》中，可根据人口增长及经济发展情况，在该标准的基础上适当提高。如规定社区人口少于 10 万人的，应设立 1 所可容纳 150 人的养老服务中心；10 万人以上的，应设立 2 所同等规模的养老服务中心。同时，社区内体育、文化等设施应与老年人的比例达到 1:10,床位数则要达到每千名老年人 50张等，以上设施均要面向社区内的所有老年人。

　　其三，关于居家便捷养老服务的规定。按照国务院关于发展养老服务网络的要求，《养老服务促进法》可规定，县级以上地方人民政府要制定扶持政策，支持企业和机构建立各种便捷的居家养老服务网络。为社区居家老年人提供便捷的衣、食、住、用、行等定制服务。健全居家养老服务网点，并明确规定相应网点的配置比例。

　　4.3.1.2 机构养老服务。

　　机构养老服务主要涉及养老服务机构的设立、建设及服务机构的配套设施等，为了规范机构养老服务，《养老服务促进法》应明确上述内容。

　　其一，关于养老服务机构设立条件和程序的规定。机构养老服务主要分为公办和民办两种。无论是国家出资举办还是民间资本举办的养老服务机构，都应严格按照养老机构“管理办法”和“许可办法”规定的标准和程序进行操作，并对其设立的硬性条件和申请程序纳入《养老服务促进法》中，具体规定则以上两个文件为参照。

　　其二，关于养老服务机构建设的规定。如规定国家设立养老服务发展专项基金，鼓励、支持养老服务的发展，对养老机构所需资金、场地及人员给予支持。在审批程序过程中，要进一步降低准入门槛，简化程序。对公办养老机构，明确规定政府在养老服务过程中发挥托底作用，其服务的重点对象是无生活来的老年人，这种收费是免费或者是低收费的，具有明显的福利性。同时规定，在满足以上老年人需求的前提下，有条件的养老机构可以转向市场化经营，完善法人治理，一旦转入营利性，应与民办养老机构公平竞争，以质取胜。

　　其三，关于养老服务机构配套设施的规定。《养老服务促进法》可规定，养老服务机构配备的设施，应符合《养老机构设立许可办法》第 6 条的规定，即有符合国家环境保护、消防安全、卫生防疫等要求的基本生活用房、设施设备和活动场地，有具有相应资格的服务人员。关于老年人居室的面积，可按《老年人建筑设计规范》的标准，建筑面积不宜小于 14 平方米，室内使用面积不宜小于 10 平方米。关于床位的配置，可按照国务院关于发展养老服务业的意见的要求，规定养老服务机构的床位标准为 35-40 张/千人。关于人员的配备。养老服务机构应按照 1:3 的比例配备从业人员与入住老人数量。具体的安全、卫生、环境等标准，则可以实施细则进行规定。

　　4.3.2 保障与激励制度。

　　我国养老服务的保障和激励制度不健全是阻碍养老服务发展的重要因素。特别是国家土地、税收等优惠政策难以落实，养老服务人员素质偏低、待遇不高。为此，《养老服务促进法》在建立保障和激励制度时，应主要规定资金支持与保障、优惠制度落实与人员保障等方面。

　　其一，关于资金来源与保障的规定。首先，关于国家财政的支持。可规定，各级国家财政预算应设立养老服务项目，安排专项资金扶持养老服务的发展；养老服务所需资金由国家财政直接拨款、专款专用；同时规定养老服务资金扶持和发展资金在国家各级财政预算中的比重。根据 2012 年的统计报告计算，当年全国养老服务投入 2000 多亿，约占当年国家财政预算的 3.15%,该笔投入仅能满足非营利性养老服务的需要。很明显对于数量庞大的公办和民办养老服务来说，国家财政投入还远远不足。因而可以在《养老服务促进法》中规定，国家保留当年财政预算的 7%用于养老服务，各地方的地方预算不得低于本级财政当年预算的 10%.其次，关于拓宽资金的来源的规定。为了使养老服务获得更多的资金支持，在保证国家财政投入的基础上，必须发挥各级老年基金会和慈善组织的功能，支持并积极引导民营资本和国外资金参与投资养老服务，逐步形成多元化的养老服务投入机制。同时规定，国家通过税收政策，鼓励对养老服务发展基金的捐赠。再次，关于信贷融资政策的规定。如规定，各金融机构应当对养老服务提供金融支持，努力改进金融服务，转变服务作风，增强服务意识，提高服务质量；银行等金融机构要拓宽信贷抵押担保物范围，积极支持养老服务的信贷需求。积极利用财政贴息、小额贷款等方式，加大对养老服务业的有效信贷投入。加强养老服务机构信用体系建设，增强对信贷资金和民间资本的吸引力。逐步放宽限制，鼓励和支持保险资金投资养老服务领域。开展老年人住房反向抵押养老保险试点。

　　最后，养老服务资金的监管。为防止养老服务专项资金被侵占等问题的发生，发挥有限资金的最大效益，县级以上人民政府财政部门负责对资金的发放；民政部门对资金的使用情况进行监督；审计部门会同税务部门对养老服务的经营情况、财务状况进行审计和监管。养老服务经营者在接受监管时，应积极配合，并提交真实有效的财务报表。各部门对审查结果应及时以网络、报纸等形式向社会公布。

　　其二，关于养老服务人员的规定。养老服务作为一项特殊的社会经济活动，其主要目标是发展养老服务，满足老年人的服务需求，应当分清主次，不应把养老服务作为提高社会就业率的手段，而应认识到就业率的提高只是养老服务所带动的。虽然养老服务能为更多的人创造就业机会，这一行业的福利待遇也没有其他行业高，但并不意味着对从事这一工作的要求不高。恰恰相反，养老服务由于其本身的特殊性，对从业人员的专业素质和服务技能都提出了很高的要求，因此，应当建立养老服务从业者职业资格考试和职业资格鉴定等制度，在高校开设养老服务专业，加快构建起一支专业素质强的服务队伍，使养老服务朝着专业化的方向发展。《养老服务促进法》可参照日本《社会福利士和介户福利士法》的规定，国家实行养老服务从业人员的资格准入制度，从事养老服务应满足以下条件：首先，具有高等院校大专以上学历并且选修相关的专业课程；其次，接受正规培训 1 年以上，并且通过养老服务从业资格考试。在人才的培养方面，《养老服务促进法》可规定，国家实施养老服务人才培养和人才确保制度，高等院校应增设养老服务专业和相关课程，大力培养相关人才，努力培养老年护理、营养等方面的人才，对从事养老服务工作的毕业生给予福利上的优待。在维持人员队伍的稳定上，《养老服务促进法》可规定，养老服务机构应当积极改善员工的工作环境和工作条件，严格按照《劳动合同法》的规定保障员工的福利待遇，实行业绩考核制度，对优秀人员给予物质上或精神上的奖励。在此基础上，可仿效日本等西方发达国家的做法，制定与日本的《福利人才确保法》相类似的《养老服务人才保障法》，提高养老服务从业人员的工资待遇。

　　其三，关于土地、税收等优惠制度的规定。首先，土地使用优惠制度。《养老服务促进法》可规定，国家建立养老服务的土地使用制度，县级以上人民政府及土地管理部门应制定完善的土地优惠政策。在土地的规划、利用上，应优先保障养老服务的用地需求，确保养老服务的基本用地。“公办”和“民办”养老服务机构享有相同的优惠政策。其次，税收优惠制度。《养老服务促进法》可规定，国家对养老服务实行税收优惠制度，县级以上地方人民政府及税收管理部门应制定完善的税收制度，对养老服务减半收取营业税，对其他行政性收费免收或减半收取。再次，在水、电、煤气的供应上，实行与居民生活同类价格。境外资本举办的养老服务机构参照境内标准统一执行。最后，财政补贴。《养老服务促进法》可规定，国家对养老服务采用政府定价或政府指导价，并根据工资、物价等因素的变化情况，实行养老服务补贴制度。