养老服务及其制度评析(2)

　　2.2.1.2 市场引入阶段的养老服务制度。

　　这一时期可界定为 20 世纪 80 年代中期至 21 世纪初。随着改革开放的进行，传统的养老服务模式已难以适应我国社会的发展需要，特别是计划生育政策的实施、企业的转轨改制及家庭养老功能的弱化，使得原有养老服务赖以生存的社会经济基础被撼动，要求改革传统养老服务制度的呼声越来越高。与此同时，在“未富先老”及国家尚未做好应对人口老龄化浪潮措施的情况下，只能集社会力量来共同发展养老服务事业，因此，养老服务的改革也就提上了国家日程。首先改革的是扩大养老服务的供给主体。标志性会议是 1983 年召开的第八次民政会议，该会议明确提出了社会力量也可以兴办社会福利事业，扩大了社会福利事业的主体范围。紧接着，1984 年民政部漳州经验交流会上明确提出了社会福利应向国家、社会一起办转变的概念。20随后，民政部在 1986 年正式提出了社会福利社会办的概念，1987 年提出了社区服务的概念，1991 年提出了社会福利社会化与民营化相结合的概念等等。21这一系列的会议均表明，国家在积极探索一条适合我国国情的养老服务发展道路，开始推动养老服务的市场化。随着养老服务被正式纳入 1994 年《七年规划纲要（1994-2000）》和1996 年《老年人权益保障法》，民政部于 1999 年颁布了《社会福利机构暂行管理办法》并联合其他部委于 2000 年发布了《关于加快实现社会福利社会化的意见》，从而正式确立养老服务的行业标准和养老服务社会化发展的优惠政策。

　　可以说，市场化改革时期养老服务的发展迈出了一大步，但问题也比较突出。具体表现在：首先，资金缺乏、管理落后。国家用于社会福利的总投入仅为当年国民生产总值的 1.1%,远远低于发达国家的水平。资金缺乏导致设施陈旧，长期得不到更新。管理上，行政色彩浓厚。体制的束缚，造成了养老服务的管理落后。其次，市场化水平低，经济效益差。这一时期虽然有社会资本进入养老服务行业，但由于审批过于严格，资金缺乏，从业人员缺乏相应的技能，导致养老服务的市场化水平低。与此同时，传统的养老观念仍然根深蒂固，人们的购买能力仍非常有限，因而养老服务的经济效益也比较低。

　　2.2.1.3 产业化方向发展的养老服务制度。

　　该阶段主要指从 2000 年发展至今。这一时期，国家通过出台大量的政策，鼓励社会组织和个人从事养老服务，因而养老服务得到迅速发展。从 2000 年国务院出台的《关于加强老龄工作的决定》明确提出养老服务要走市场化、产业化的道路开始，陆续实施了老龄事业发展“十五”、“十一五”和“十二五”规划，提出了要全面提高养老服务水平，把生活照料、医疗卫生、文化娱乐等内容纳入养老服务领域。民政部、财政部和国家税务总局也陆续出台了大量的政策性文件，鼓励、支持社会力量以独资、合作、等方式从事养老服务，经过10 多年的发展，我国养老服务产业进入了社会发展的新阶段。

　　现阶段，我国养老服务体制开始走向完善，特点鲜明。首先，养老服务管理体制渐趋完善。确立了民政部门负责指导全国养老服务机构的管理工作；老龄委负责协调、指导和监督；养老服务机构的组织体系，运行机制上也日益完善，促进了养老服务的产业发展。其次，养老服务体系逐步健全。开始形成门类齐全、种类多样、内容丰富、网络完善的养老服务体系，民办养老服务获得巨大发展。截至 2012 年底，全国共建立养老机构 44304 个，床位 390 万张，收纳老年人 293.6 万人；各类社区养老服务中心 20 万个，床位数 17.6 万张，社区服务机构覆盖率达到 29.5%;其中社区卫生服务中心和社区卫生服务站各5216 个和 22092 个，老年学校 49289 所，在校老年人 587 万人；全国建立基层老年协会 44.7 万个，覆盖 65%的社区。22最后，政策体系初步形成。国家在养老服务机构的管理、政策扶持及医疗卫生等方面出台了《养老机构管理办法》、《养老机构设立许可办法》、《关于加快发展养老服务业的若干意见》等文件，完善了我国养老服务的政策体系。

　　2.2.2 现行养老服务制度的不足。

　　我国养老服务体系日趋完善，养老服务市场也初步形成，建立了养老服务的监管制度、土地、税收优惠制度及责任承担机制，充分体现了养老服务发展的规范化和法治化要求。然而，现阶段我国养老服务法律制度缺失，市场机制不完善，政府职能错位，管理机制仍然比较落后，没有突破计划经济体制的束缚，各项优惠制度落实不到位等问题依然存在，严重阻碍了养老服务的社会化和市场化进程。

　　2.2.2.1 法律缺失、法律制度不完善。

　　如前文所述，我国养老服务已发展成为一项包含生活照料、护理保健及医疗卫生等内容多样化的行业。其中涉及社区养老服务法律机制、机构养老服务法律机制、养老服务从业人员法律制度及养老服务市场规范法律机制等多项法律制度。为健全养老服务规范体制，我国也以多达 400 个养老服务规范性文件作了规定。如民政部 2013 年颁布实施的《养老机构管理办法》进一步完善了1999 年颁布的《社会福利机构管理暂行办法》，确立了养老机构的设立条件和管理制度。民政局和国家税务总局也于 2000 年联合下发了《关于对养老服务机构有关税务政策问题的通知》，确立了国家对非营利性养老服务的税收减免政策。为促进民间资本兴办养老服务，国务院分别于 2012 年 8 月和 2013 年 9 月下发了《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》及《关于加快养老服务业发展的若干意见》，明确了对营利性养老服务的优惠制度，因此，现有养老服务规范性文件基本上含盖了养老服务的制度体系。然而纵观现有养老服务规范体系，仅有 1 部《老年人权益保障法》为国家法律，其他规范性文件均为政策性或指导性文件，以“通知”、“意见”等指导性文件为主，从而导致现有养老服务制度体系仍未上升到国家法律高度，仅停留在国家政策层面。如现有养老服务的税收优惠政策仅能称为“税收优惠制度”,仍不能称为“税收优惠法律制度”.因此，养老服务法律规范的缺失，造成了我国养老服务法律制度的不完善。

　　2.2.2.2 市场机制不健全。

　　我国养老服务市场虽已初步形成，但发展仍不成熟，主要体现在缺乏健全的市场竞争机制和价格机制。

　　其一，市场竞争机制不健全。受公权力过多干预的影响，市场在养老服务资源配置中的基础作用未能完全发挥。实践中，税收、土地等优惠政策落实不到位，差别对待现象的存在，导致民办养老服务机构与公办养老服务机构不能形成公平竞争，也限制了养老服务市场功能的发挥。据报道，河南省政府在2006 年就出台了《关于加快发展养老服务业意见的通知》，明确规定了养老服务机构的水、电、气价格实行与居民用电同一价格。事实上，民用养老机构水电价格均按工业用水、用电标准计算；电价 1 元/度，高于居民用电 0.56 元/度；水 5-6 元/吨，高于居民用水 1.8 元/吨。

　　如此一来，“民办”养老服务机构根本无法与“公办”养老服务机构形成公平竞争，以至于不少“公办”养老服务机构在经营管理上缺乏忧患意识和服务意识，造成运行效力低，管理成本高，经济效益低。在服务种类和老年产品的提供上，服务内容和种类也比较单一，不能满足老年人多样化的服务需求，因而需进一步完善养老服务的市场竞争机制，加快养老服务市场的培育，营造公平的竞争环境。

　　其二，市场价格机制不健全。根据养老服务的公共物品属性及《价格法》的有关规定，市场调节价、政府定价和政府指导价应是当前我国养老服务的价格调控机制，并且政府定价、政府指导价是当前的主要形式。这种价格机制有利于稳定养老服务市场价格，也有利于保障基本养老服务需求，是养老服务福利性特征的重要体现。因此养老服务的价格离不开政府的调节，否则，市场的盲目性和自发性将导致养老服务价格的失衡，也无法保障中低收入老年人的养老服务需求。然而由于政府对养老服务的控制过严，导致价格偏低。以宁波市鄞州区夕阳红颐乐园为例：颐乐园的价格在 500 元/月--1500 元/月之间，而且这种价格多年未经调整，按照入住情况再扣除员工工资、日常水电费及维修费等支出，算上投入，成立当年亏损达到 30 万。经过多年的经营，现在也仅能维持正常经营。24因此，价格过低，严重阻碍了养老服务的市场化进程。为促进养老服务的产业发展，政府必须按照《价格法》的要求，充分考虑当地经济发展水平、养老服务的成本因素及不同老年群体的服务需求，制定合理的价格调节机制，规范养老服务市场价格。随着养老服务市场的发育成熟，政府应尊重市场的基础作用，放开对养老服务市场价格的管控，形成反映市场供求关系的养老服务价格机制。

　　2.2.2.3 政府职能错位。

　　政府在养老服务活动中的职能错位主要体现在服务对象及公共管理上。

　　其一，服务对象错位。根据国务院关于促进养老服务发展的要求，政府在养老服务中应起托底作用，其所保障的是基本养老服务。然而实践中，政府部门往往陷入两种极端。一是将有限的资源投入到高服务质量的养老服务领域，为高收入的老年人群体提供服务。对于那些收入水平不高且需要养老服务的老年人来说，由于门槛过高，只能望而却步，25导致养老服务资源分配严重不公，不仅浪费了大量的资源，更降低了整个社会的服务水平。二是集国家、社会资源，将低收入的老年人全部纳入养老服务的范围，为这部分老年人提供免费服务，忽略了人的主观能动性，容易造成老年人对国家、社会存在严重的依赖，降低了运行效率。

　　其二，公共管理缺位。一是支持与保障部门不到位。26在国家财政投入的安排上，仅原则性的规定了国家加强对养老服务的投入，具体投入的多少则没有规定。如《老年人权益保障法》第 39 条规定：“各地应当根据当地经济发展水平和老年人的需求情况，加大对养老服务的投入力度。”实践中，国家对养老服务的投入极少，有的地方根本没有将其纳入财政预算的范围。据统计，广西壮族自治区有 30 个县（区）未将老龄业务经费列入当地财政预算，有 21 个市、县（区）年度老龄工作业务经费预算不足 1 万元。27投资主体单一。随着国家鼓励社会力量兴办养老服务领域，社会资本对养老服务有了更多的投入，但由于国家投入不足，民间资本缺乏国家财政的支持，税收等相关优惠政策也难以落实到位。与此同时，养老服务前期投资大、回报周期长，人们对养老服务的积极性不高，造成投入主体单一的局面难以改观。据河南省民政厅的一份调查显示，2007 年，河南省郑州市经营较好的两家老年公寓--舒心老年公寓和晚晴山庄老年公寓，前者的总投资约为 400 万元，收益为 1080 元/月；而后者在当年仍处于亏损状态。

　　可见，在缺乏制度保障，经济效益不高的情况下，人们的积极性不可能高。规划部门缺位。在资金的使用上，很多地方由于缺乏科学的决策机制，导致养老服务的建设和发展规划很不平衡。如在社区养老服务的建设上，往往优先考虑大中城市，致使养老服务资源过度集中于这些城市，造成资源的严重浪费；与此相对，一些中小城市却由于资金缺乏，导致投入不足，难以为老年人提供多样化的养老服务需求。虽然法律和政策都规定了对从事养老服务的组织和个人，国家在土地、税收上给予优惠，但在实践中，由于程序繁琐、条件苛刻、时间过长，降低了人们的积极性。

　　2.2.2.4 服务人员准入机制不健全。

　　目前，我国尚未建立养老服务从业人员的资格考试和准入制度，养老服务从业人员准入门槛低。养老服务从业人员表现出以下特点：首先，年龄偏大。

　　据调查显示，由于护理老年人是一项工作量大的工作，出于用工成本的考虑，养老服务人员在 40 岁以上的占整个行业服务人员总数的 40%以上。其次，文化水平偏低，专业技能不高。某养老服务负责人明确表示：“我们的服务人员多是年龄在 50 岁以上的农村进城务工人员或者是下岗工人，因为可以减少保险费等相关费用的指出”.在人员招聘进来后，由于缺乏系统的培训和继续教育，造成了从事养老服务的多是一些文化素质偏低、缺乏专业服务技能的人员。不仅降低了服务水平，还存在大量侵害老年人合法权益事件的发生，影响了养老服务行业的整体形象。