环境行政救济对公民环境权保护

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　　【题目】行政法视角下的公民环境权保护探究
　　【引言  第一章】实体性权利和程序性权利的公民环境权
　　【第二章】政府信息公开对公民环境权的维护
　　【第三章】环境行政许可对公民环境权的保护
　　【第四章】环境行政救济对公民环境权保护
　　【结语/参考文献】公民环境权的行政法保护机制研究结语与参考文献

　　4 环境行政救济：公民环境权行政法保护的第三道屏障

　　环境行政救济，作为环境法的一个重要和必不可少的组成部分，保障环境法的有效实施，以达到保障人类健康，保护和改善生活环境和生态环境，促进经济、社会与环境的协调发展的立法目的。可见，环境行政救济对保障公民的环境权具有极其重要的作用。接下来从环境行政指导、环境行政复议、环境行政诉讼这三方面来探讨公民环境权的保护。

　　4.1 环境行政指导

　　环境行政指导，指环境行政主管部门对行政相对人的环境相关行为提出指导性建议、劝告等行为。它是环境主管部门为了更好地保护环境，保障公民的环境权而采取的行为。因为环境问题的产生具有广泛性，很多环境问题不能通过环境行政诉讼及环境行政复议制度解决，而环境行政指导却能弥补别的制度及法规规定的漏洞。可见，探讨环境行政指导对公民环境权的保护具有重大的意义。接下来从环境行政指导的模式及环境行政指导制度的完善这两个方面探讨对公民环境权益的保护。

　　4.1.1 环境行政指导的模式

　　环境行政指导，相比较与环境行政诉讼、环境行政复议而言，它的表现形式更宽泛，更便于公民、团体或者法人保障自己的环境权益。其中最主要的方式是指导，即环境行政管理机关对相关环境问题给予行为人以指导，从而实现对公民环境权益的维护，主要包括对特定对象的环境行政指导以及对不特定对象的环境行政指导。环境行政指导的方式还包括鼓励、劝告、经济扶持以及树立环保典范。所谓经济扶持，指环境行政管理部门通过给予人力、物力等方式，从而维护行政相对人的弱势权益。

　　另外，劝告是除了指导方式之外，广泛应用于环境行政指导的一种表现形式，它主要指行政主体通过现有资料进行科学分析，说服对方减少或者根除环境影响的手段。总的来说，通过各种方式的配合使用，环境行政指导才能更好的发挥其功效，弥补环境立法中的漏洞，高效保护公民的环境权。

　　4.1.2 环境行政指导制度的完善

　　环境行政指导在各国环境法中都得到了广泛的运用，但对这一问题，我国在实践中还存在一定的不足。具体来说，第一，由于环境行政指导是由环境管理机关作出，所以在发挥其灵活性、实效性等优点时，不可避免的会渗入行政管理机关"潜在的强制性",从而不利用相对人自由作出选择；第二，在环境行政指导过程中的不科学性，在实践中环境管理机关在决策前期没有进行广泛调研、收集资料，因而会使得其在行政指导过程中出现不合理或者不科学的现象；第三，环境行政指导缺乏相应的配套制度，例如对其作出行政指导之后的信息反馈和纠错制度等。

　　针对在环境行政指导过程中出现的不足，为了公民环境权能得到确实的保护。可以从以下方面努力：第一，建立一套合理、有效的程序性控制手段，防止环境管理机关滥用行政权，从而更有效的保护公民环境权的实现；第二，形成一整套民主、实效的指导决策程序，保障环境行政机关作出高效、科学的决策；第三，建立配套的纠错或者反馈的制度，使得环境行政指导更加科学。

　　4.2 环境行政复议

　　环境行政复议，指环境保护行政主管机关，在环境行政执法过程中，依环境行政相对人的申请，依法对引起争议的具体环境行政行为进行复查，并由该行政主体或其上级机关对此作出裁决的制度，它是公民保障环境权的重要途径。

　　接下来从环境行政复议的范围及环境行政复议制度的检讨这两方面探讨对公民环境权的保护。

　　4.2.1 环境行政复议的范围

　　在环境法律规定中，明确规定环境行政处罚是可以申请的范围。但是在环境复议条例和环境诉讼法中除了有环境行政处罚之外，把环境强制措施、以及环境行政义务等都纳入环境行政复议的范围。根据环境复议范围的一般分类，并结合环境法律、法规规章的具体规定，总的来说环境行政复议的范围主要包括环境行政处罚争议、环境强制措施争议、环境行政义务争议、环境行政许可争议以及环保部门的不作为争议这五部分。

　　环境行政处罚争议，指环境行政主管机关对违反环境法律法规的行为，依照法定程序给予一定的处罚，从而行政相对人或者行政相关人对此不服引发的争议。

　　环境行政处罚争议作为环境行政复议的重要内容之一，对处罚机关来看，它是环境行政主管机关或者享有环境行政权的相关部门行使环境管理权的的一种方式；就处罚对象来说，即是对公民或者组织的环境违法行为的一种制裁。

　　环境行政强制争议，指环境行政主管部门或者其他享有环境行政权的行政机关在行政管理中，通过对行为人限制某种行为等强制措施，从而行政相对人或者行政相关人对此不服引发的争议。

　　而环境行政强制在环境主管部门行政管理中用的相对较少，并且其适用程序也较严格。

　　环境行政义务争议，指环境行政机关或其他享有环境行政权的行政机关，依照法律法规对行政相对人以一定的环境保护义务，并且要求行为人以履行而引发的争议。其中典型的环境行政义务主要包括，要求缴纳排污费、要求进行环境影响评价、要求执行"三同时"、要求进行排污申报登记、要求提供排污情况和有关资料等。

　　环境行政许可争议，指行为人对环境行政主管部门准予相对人发放许可证的行为不服引发的争议。

　　它是环保部门保护环境资源，控制环境污染破坏的有效手段。相对人要取得许可证，法律、法规大多规定了一定的条件，因此，环境行政许可争议主要是在相对人认为符合颁发许可证的法定条件，而环保部门拒绝颁发或不予答复的情况下发生的。

　　环保部门的不作为争议，则主要指对公民、法人或者其他组织而言，要求环保部门防治污染，并藉以保护其人身、财产和环境权益。如果环保部门在对相对人提出请求后拒绝履行其法定职责或不予答复，相对人有权对这种不作为申请复议。

　　4.2.2 环境行政复议制度的检讨

　　纵观我国的环境行政复议制度，存在着很多不足。以康菲石油公司漏油事件为例，从康菲公司漏油事故发生之后，政府相关部门缺乏经验和相应提起索赔的依据，仅根据现有的法律对其处以 30 万元的罚款。

　　显然这 30 万元的处罚与现有的危害程度不相符合，不利于对环境的有效保护。同时，对于漏油区域附近的渔民，当其以合法权益遭到侵害为由向环境行政主管部门提起环境行政复议时，国家海洋局经审查不属于行政复议的范围，因而受害渔民撤回复议申请，从而使得其权益不能通过环境行政复议得到有效保障。

　　可见，在现有环境行政复议制度下，我国环境行政复议有以下的不足：第一，环境立法相应滞后，不利于利害关系人通过环境行政复议维护其合法权益。第二，对环境行政复议范围过窄。在 2008 年公布的《环境行政复议办法》

　　中对具体行政行为的行政复议范围作了界定，但对于抽象环境行政行为的行政复议范围却一字未提。虽然在《行政复议法》中增加了对抽象行政行为的一并审查，但是并不完全，对于抽象行政行为的复议范围规定的过于狭隘。

　　纵观国外环境行政复议制度的优势，例如日本，在日本类似我国的环境行政复议制度主要是行政不服审查制度。该制度是指日本行政厅针对国民提起的撤销、采取的类似纠正违法或者不适当的处分行为，行使公权力的程序。日本《行政不服审查法》中规定，在日本，对于行政机关作出的行政处分决定以及有关公权力性质的行为，行为人具有对其不服进而要求审查的权利。审查对象具体包括以下三种：（1）不作为；（2）事实行为；（3）处分行为。可见，日本行政不服审查制度的审查范围明显广于我国行政复议制度的范围。

　　为了更好的通过环境行政复议制度保障公民的环境权，我们可以借鉴日本对于行政不服审查制度中范围的界定，适当扩大环境行政复议制度的范围，使得更多的利害关系人的环境权得到保障。同时，针对当前环境立法滞后问题，也应该适当参考日本以及英美国家在立法上的优点，制定出符合当前我国国情的立法体系。

　　4.3 环境行政诉讼
　　
　　环境行政诉讼，因环境行政争议引起，而环境行政争议是因环境行政管理而引起的环境行政机关与环境行政相对人之间的争议。环境行政诉讼，是追究环境行政机关的行政责任的重要手段，是监督和促进环境行政机关严格执行和实施环境法的重要手段，也是保护公民、组织的环境权益的重要手段。可见，探讨环境行政诉讼对保障公民环境权有着极其重要的作用。接下来从环境行政诉讼的类型、环境行政诉讼制度的理论支撑及困境突破这三方面来保障公民环境权的实现。

　　4.3.1 环境行政诉讼的类型

　　环境行政诉讼，根据环境争议的不同，从请求履行职责之诉、请求行政赔偿之诉、司法审查之诉这三个方面探讨对公民环境权的行政法保护。

　　请求履行职责之诉，指环境保护监督管理机关不履行或者不良履行其行政管理职责时，由环境行政相对人对该行政机关或其工作人员向法院提起的，要求法院责令其履行环境法规定的职责的诉讼。

　　例如，排污单位认为符合法定条件向环保部门申请登记许可，环保部门拒绝登记或不予答复的情况。再者，环境行政主管部门对建设项目的环境影响评价书不予批准或者答复，而行政相对人认为该环境影响评价书符合法定标准，应当予以批准。在上述两种情况下，排污单位和建设项目的主管部门都可以依法对环保部门向法院提起行政诉讼，要求其履行法定职责。

　　请求行政赔偿之诉，指环境行政相对人在其合法权益因环境行政机关或其工作人员的具体行政行为的侵犯而受到损害时，为获得赔偿而向法院提起的赔偿之诉。

　　例如，公民、法人或者其他组织认为环境行政部门违法要求其履行义务或侵犯其财产权的，可以向法院提起诉讼，要求行政机关进行赔偿。同时国家赔偿法也对其作了规定，有关行政机关当其行政行为损害行政相对人的权益时，受害人可以相求获得赔偿的权利。

　　司法审查之诉，是指环境行政相对人认为环保部门的行政处罚决定没有法律依据或者不允许而侵犯了自己的合法权益时提起的诉讼，要求法院对该决定的合法性和合理性进行审查。即指当环境主管部门作出的行政处罚损害行为人具体权益时，要求行政机关予以赔偿的制度。

　　4.3.2 环境行政诉讼制度的理论支撑

　　为了使环境行政主管机关全面干预环境事务，保证这种介入的高效性，同时保障行政相对人或者行政相关人的合法权益，从而确立一系列的环境行政诉讼制度。当前现行法对环境行政诉讼制度的也有大量的规定。例如《水污染防治法》中的第 41 条规定，当行为人的环境权益遭到损害的时候，该行为人可以请求环境行政主管部门对与其相关的赔偿问题进行处理，当环境行政主管部门不处理或者处理结果不服时，可以以此向人民法院起诉，从而保障该行为人的环境权益。《行政诉讼法》规定，当行政主体做出的具体行政行为损害行为人的权益时，行为人可以先向该行政机关提出异议，由该行政机关解决损害赔偿问题，当行政机关不能解决时，行为人可以就损害赔偿问题向人民法院起诉。

　　纵观当前我国环境行政诉讼制度相关的法律法规，虽然《行政诉讼法》中有一系列的行政程序规定，但毕竟环境问题本身具有潜在性、专业性等特点，因而环境行政诉讼与一般行政诉讼有着不同，不能完全复制行政诉讼中行政程序的规定。可见，当前法律法规还缺乏环境行政诉讼的具体程序规定并且环境行政诉讼的范围狭窄，从而不利用现有环境问题的解决，不利用对公民环境权的保障。针对我国当前制度中的问题，我们可以借鉴国外类似环境行政诉讼的有关合理规定，从而完善我国的环境行政诉讼制度。

　　在美国，与我国环境行政诉讼制度类似的制度便是公民诉讼制度，但它与环境行政制度又有着明显的区别。该公民诉讼制度，指任何公民个人或者公民团体当其环境合法权益遭到损害的时候，便可以提起相关的诉讼，同时公民不仅可以向其他公民提起诉讼，而且还可以向联邦环保局或者相关政府部门提起诉讼，从而保障其环境权益的制度。

　　可见该制度对环境诉讼中原告资格的限制较低，使得环境权益遭受损害的行为人能得到有效救济。同时美国还有诉讼通知期的相关规定，该规定指公民个人或者公民团体在向联邦法院就环境问题提起诉讼 60 日前，应当将环境违法行为通知侵害者或者有关环境行政主体，否则联邦法院将不受理该环境纠纷。通过美国关于环境诉讼的相关规定，结合我国现有状况，可以适当扩大环境行政诉讼原告的范围，使得受到损害的公民或者团体能更好的通过环境行政诉讼维护自己的环境权益。

　　在法国，与我国环境行政诉讼制度类似的制度即是团体诉讼，当公民的环境权益遭到损害的时候，由各类相关的环境团体通过诉讼途径维护其合法权益。

　　同时，各类环境团体不仅可以对相关公民或者组织提起诉讼，也可以对环境行政机关的不作为或者错误的行政行为提起诉讼。可见，在法国，环境团体在环境行政诉讼中有着不可替代的作用。而在我国，能作为团体提起环境诉讼的是地级市以上民政部门登记并涉及环境公益 5 年以上的社会团体，可见该团体的范围限定较窄，不利用对公民环境权的保护。针对该现象，我国在环境行政诉讼制度设计上可以适当参考法国的团体诉讼，扩大环境行政诉讼中团体诉讼的范围，使得环境权益损害的事件更好的通过诉讼得到保障。

　　4.3.3 环境行政诉讼制度的困境突破

　　纵观美国、法国等国家在环境诉讼制度上的设计，结合我国现有环境行政诉讼制度，可见，环境法对于《行政诉讼法》的适用问题还须深入研究，按照我国法制统一的原则，通过以下方面进一步健全和完善我国的环境诉讼体系。

　　第一，适当扩大环境行政诉讼原告的范围，使得受到损害的公民或者团体能更好的通过环境行政诉讼维护自己的环境权益；第二，建立一套系统、高效，并且有别于行政诉讼法中程序规定的制度，使得环境问题的潜在性、专业性的特点得到满足，使得公民环境权得到有效保障；第三，扩大环境行政诉讼中团体诉讼的范围，使得环境权益损害的事件能通过诉讼得到保障。