我国公务员司法救济制度现状及不足

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【题目】我国公务员权利救济制度建设探究 
【绪论】公务员权利侵害救济体制探析绪论 
【第一章】公务员权利救济概述 
【第二章】公务员权利救济的相关理论 
【第三章】境外国家和地区公务员权利救济制度和启示 
【第四章】我国公务员司法救济制度现状及不足 
【第五章】中国公务员权利救济体制的完善 
【参考文献】公务员权利保护救济机制研究参考文献

　　第四章 我国公务员权利救济制度现状及不足

　　4.1 我国现行公务员权利救济制度

　　我国现行的公务员权利救济制度主要有复核、申诉、控告等行政救济方式；对于聘任制公务员，公务员法则规定了人事争议仲裁和诉讼等制度。这些制度主要规定在公务员法、行政监察法、公务员申诉处理规定（试行）等法律、法规之中。现在笔者将结合法律规定对这些制度进行比较。

　　4.1.1 复核制度

　　我国《公务员法》第 90 条和第 91 条，对公务员申请复核的法定事由、法定程序及复核期间的人事处理决定的效力都做了规定。同时《行政监察法》第38 条和第 40 条也规定了复核制度。通过对比，不难发现，这两部法律规定的复核制度存在明显的不同，首先，申请复核的主体不同。公务员法规定的复核制度适用于具有公务员身份的人；而行政监察法规定的复核制度适用的范围则要小一些，仅适用于国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员，不适用于我国公务员法界定的其他公务员。其次，申请复核的对象不同，依据公务员法第 90 条的规定公务员应向作出人事处理决定的机关申请复核；而按照行政监察法第 38 条的规定，国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员应该向作出复审决定的监察机关的上一级监察机关申请复核。再次，申请复核的内容不同。公务员法第 90 条的规定以列举加兜底的方式明确了复核的内容，其范围非常广泛；而行政监察法则只规定了“下一级的复查决定”这一非常明确的一项内容。最后，法律效力不同，依据公务员法的规定申请复核的公务员对复核结果不服，可以向法定的机关提起申诉；而行政监察法则规定有权机关作出的复核决定是最终决定，不能再提起申诉。

　　4.1.2 申诉制度

　　我国公务员法第 90 条和 91 条对公务员进行申诉的法定事由、法定程序及申诉期间的人事处理决定的效力都做了规定。同时《行政监察法》第 38 条和第39 条也规定了申诉制度。通过对比，我们同样会发现两部法律规定的申诉制度存在一些不同。首先，申诉的主体不同，公务员法规定的申诉主体是指所有公务员，而行政监察法所规定的只是国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员。其次，申诉的对象不同，公务员法规定的申诉对象是作出原人事处理决定机关的同级公务员主管部门或者原处理的机关的上一级机关，而行政监察法则规定的是有管辖权的行政监察机关。最后，受理的内容不同，公务员法规定的申诉的内容与申请复核的内容一样，而行政监察法受理的则是行政监察法规定的主体不服的行政处分。

　　4.1.3 控告制度

　　公务员法第 93 条规定了公务员对机关及其领导人员侵犯其权利的控告制度。在具备下列条件的情况下，公务员可以向有权机关提出控告：首先，公务员的合法权益要遭受侵害；其次，侵害方必须是机关及其领导成员；最后，被控告的机关或者领导成员受受理机关的管辖。公务员向上级机关或者有关的专门机关（有关的专门机关主要指行政监察机关）提出控告后，上级机关和行政监察机关要按照国家有关规定对控告人提供的情况进行初步审查、判断。需要立案的，要及时立案。受理机关决定立案的，应当按照有关调查处理案件的规定和程序进行调查、处理。调查处理完毕后，受理机关应根据不同的情况作出相应的处理决定，并将处理决定以书面形式送达控告人、被控告机关、被控告人和被控告人所在的机关。有关机关和人员在接到处理决定后，应当在规定的期限内执行，并将执行情况通报作出处理的机关。受理控告的机关对依法提出控告的公务员应当予以保护，不得歧视、刁难。对公务员提出的控告，不得置之不理，不得将控告材料转给被控告人。

　　4.1.4 仲裁制度

　　我国公务员法第 100 条规定了人事争议仲裁制度，依据该法的规定，我们会发现人事争议仲裁制度并不适用于其他公务员，它是为聘任制公务员而制定的。但是该条的缺点是对人事争议仲裁制度的规定过于抽象，不利于实际操作。 2011 年颁布的《人事争议处理规定》对人事争议仲裁的适用范围、组织、管辖、仲裁程序等做了进一步的规定。从该规定第 3 条的规定我们可以看出该规定所适用的对象远远超过了聘任制公务员与机关因履行聘任合同发生争议的范围，还包括参照公务员法管理的机关（单位）与聘任工作人员之间因履行聘任合同发生的争议、事业单位与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议、社团组织与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议、军队聘用单位与文职人员之间因履行聘用合同发生的争议和依照法律、法规规定可以仲裁的其他人事争议。虽然在制度设计上进行了一定的努力，但是由于聘任制公务员在我国尚未全面实施，因而相关的制度在实践中运用的还是很少的。

　　4.2 我国公务员权利救济制度的运行状况

　　在历史上，我国长期实行人治。在人治的制度架构中，机关首长的恣意不能得到有效的控制，因而其极易对下属的权利造成侵害。在我国法治社会尚未建成的当下，人治的意识和做法在现实的机关运作中还有着巨大的影响力，机关对公务员权利的侵犯也大量存在，如在公务员的考录环节中，设置无法律依据的户籍、性别、身高等限制；在对公务员的日常管理中选择性执行法律法规和有关政策；以“红头文件”的形式克扣公务员工资、延长公务员工作时间和阻碍公务员合法的再选择职业等。除了上述所列的这些显性的侵权方式外，现实中还存在大量隐性的侵犯公务员权利的行为，如微笑式的拒绝、对公务员合法诉求的相互推诿等。

　　借助我国已建立的复核、申诉、控告等制度，部分侵犯公务员合法权利的行为得到了纠正，公务员的权利也得到了维护。但是在现实中，还存在为数不少的权利救济效果不理想、困难或者得不到救济的案例。

　　2015 年 7 月 10 日，延安市人民政府办公室下发《延安市人民政府办公室关于周六正常上班的通知》。此通知要求“为了确保稳增长、促投资的各项政策落到实处，保证工业生产、重大项目有序调度，市政府要求市直有关部门单位实行周六上班制度1”,“各级领导干部大力发扬‘五加二’、‘白加黑’精神和延安时期陕甘宁边区政府优良作风，深入研究经济运行和重大项目建设中存在的具体问题，精准发力，综合施策，扎实做好工作落实，努力推动全市经济止跌回升、扭负为正、稳步向好2”.此通知还表示，“对不执行市政府规定的部门单位主要负责人进行行政问责3”.

　　此文件上传至网上后，引发舆论热烈讨论。其中有依据劳动法、公务员法和 1995 年 3 月 25 日颁布的《国务院关于职工工作时间的规定》抨击延安市政府以“红头文件”的形式行违法之实、侵犯公务员和职工合法的休息权利以及法治意识淡薄的4;有人士表示理解延安市政府，认为在受宏观经济影响和国际能源价格低位徘徊影响，延安市经济遭遇了前所未有的严峻形势和挑战的特殊情况下，公务员周六正常上班可以加快项目上马，从而为延安经济的企稳回升产生积极影响，并且公务员的职业特点就是要讲奉献，尤其是“对于共产党人来说，甭说星期六，星期天都可能搭进去5”.也有观点认为，延安市政府在应对经济下行压力的时候，选错了方式方法，因为让公务员周六加班并不能解决经济下行的问题，且强制公务员加班又不给加班费、不许投诉的做法具有不良的社会示范效果、社会成本巨大，因为这不仅侵犯公务员的权利，而且对我国本身就不规范的企业用工起了极其不良的示范效果，不利于企业职工休息权的维护1.

　　尽管舆论对这个案例讨论的很热烈，但是笔者注意到我们没有听到最大的利益相关方--延安市被要求加班的相关部门的公务员在公开场合发表自己的看法。他们都选择了沉默，按照要求去加班，没有试图通过复核、申诉或者控告等法定的权利救济方式，来维护自己周末休息的合法权利。笔者认为延安市政府相关部门公务员的这种权利救济态度是不少公务员对待权利救济态度的一个缩影，这背后的原因是很值得我们研究的。据有媒体报道这种沉默是市政府对公务员的要求。这个案例就涉及到了公务员依法休息的权利和对机关工作及其领导人员提出批评和建议的权利受到侵犯的现象。

　　从各方对这个案例的分析中，我们可以发现对于这一事件的分歧是比较大的，第一种观点从法治的衡量标准出发，对延安市的做法给予了否定的评价；第二种观点从党员干部的道义的层面，给予延安市政府的做法以肯定的评价；第三种观点不仅从法治的层面，也从社会影响的层面对延安市政府的做法给予否定的评价。

　　笔者认为，第二种观点具有明显的将公务员的义务和职责伦理化的倾向，这不仅不利于公务员权利的维护，更不利于法治文化的形成。我国自西周以来，便以“以德配天”、“皇天无亲，唯德是辅”等理论对统治者的德行提出了要求，后来又经历代大儒的发展，从而衍生出了在我国长达几千年的圣王统治。在这种统治模式中，非常强调各级统治者的道德，大禹三过家门而不入的忘我工作精神在历史的长河中广为传颂。这样的几千年的历史文化，对今天的中国社会仍然有着巨大的影响。对作为公共利益守护者定位的公务员来说，这种影响就是强调他们在工作中要时时讲奉献，不能整天将自己的权利挂在嘴边。这种文化的影响使公务员失去了维护其权利的道义上的支撑。加之，现实中，行政人事管理权的强大，公务员更是缺乏维护其权利的勇气。笔者认为第二种观点正是有意或无意地站在这种文化的立场上来对待公务员的权利的。这种观点得以存在的基础是道德，但是只要我们从经验的角度来思考，就会发现无论从历史上看，还是从现实来看，道德都无法承担这份责任。正如美国法理学家罗尔斯所认为的“制度之正义是比个人品德之正义更重要和更根本的东西，因此，首先要解决的是社会制度是否正义，然后才能决定个人须承担的义务和责任，离开制度来谈个人道德修养的完善，甚至对个人提出严格的道德要求，往往造成人的虚伪和盲从1”.很明显，第一种观点是从法治和维护法律尊严的角度来抨击延安市政府的做法，其立论依据符合中国社会目前发展的时代精神。但是它并没有站在中国建设法治国家的全局的角度来凸显政府和权威阶层自身的法治状况和对法治的态度对整个国家建成法治国家的影响。在中国这样一个几千年来长期受人治思想统治和影响的国家，社会底层在内心深处是缺乏公民意识和法治观念的，臣民意识和对政治强人的渴望反倒大量存在。这种状况必然要求在文化上处于领先地位的高等院校、科研机构和在政治上处于权威地位的国家机关及其领导成员在其运行或者行使职权时遵循法治的原则，从而在法治国家的建设中起到率先垂范的作用。这样一来，其他的社会主体才有可能效仿他们，并逐步在观念上认识到法治的内涵和优势，进而对法治产生感情，直至信仰。所以，笔者认为，在中国建设法治国家的过程中，文化阶层和国家机关及其领导成员的历史定位就是开路先锋。但是，如果上述主体自身不按法治的标准来运行，还是按照历史的惯性来运作和行事的话，那他们就会起不好的或者有害的示范作用，这有悖于他们的历史使命。第三种观点正是从这种角度来分析延安市政府的做法，笔者认为这种观点目光更为长远、视野更为广阔，因而更为可取。

　　在延安的这个案例中，延安的公务员由于种种原因，没有启动任何权利救济方式。那么其它地区公务员的权利救济情况到底如何呢？在这里，笔者引用一些媒体报道过的案例来说明这个问题。新京报 2007 年 4 月 6 日报道，2007年 3 月，莆田市委市政府采取组织约谈、降低考核等次以及停职等方式向拆迁范围内的公务员施压。对于拒绝搬迁的在职公务员和退休干部，则通过纪检监察部门调查其他们的经济问题、给予行政处分等措施相威胁，这使得很多公务员不敢通过法定程序来维护自己的合法权利。中央电视台于 2005 年在《新闻调查》栏目中报道了鞍山市国税局公务员李文娟因举报遭受报复打击的事件。李文娟在举报了鞍山市国税局直属分局存在的部分问题后，被单位辞退两次，又被劳动教养一年。虽经多次申诉、上访并获得了对其有利的结论，但其权利却总是不能实现。媒体报道出来的往往只是问题的冰山一角。在我国，还有大量的公务员的权利遭受侵犯并得不到有效救济的案例。为什么公务员权利救济有时像李文娟所遭遇的这么难？笔者认为这与我国公务员权利救济制度存在诸多不足是有密切关系的。

　　4.3 我国公务员权利救济制度的不足

　　与国外先进国家相比，我国公务员权利救济制度尚处于起步阶段。从实践经验来看，公务员在权利遭受侵犯时，通过法律规定的救济方式进行救济时，也存在一些问题。总体看来，我国公务员权利救济制度存在如下一些不足。

　　4.3.1 公务员权利救济立法体系化不足

　　现行公务员权利救济制度散见于公务员法、行政监察法、行政机关公务员处分条例、公务员申诉案件办案规则和人事争议处理规定等规范性文件中，这些这些法律、法规和规章位阶不同，而且存在不少冲突和漏洞之处。这些规范性文件之间存在衔接不够、适用对象部分交叉。这个问题直接导致在公务员寻求救济时，相关的机关之间互相推诿扯皮。

　　4.3.2 救济程序不完善

　　目前，我国法律法规对公务员的复核、申诉、控告等程序做了原则性的规定。这必然导致这些制度在实践中操作性不强。如公务员法虽然规定公务员在其权利受到侵犯时可以向有关机关提出申诉和控告，但是在对提起申诉控告的受理机关、时限、处理结果的送达与执行等具体制度落实方面缺乏明确的规定。在各种救济程序中，存在不公开、透明度不高、外部监督乏力，因而也容易产出腐败。公务员权利救济程序的不完善会导致救济流于形式，不利于公务员权利的保护。

　　4.3.3 救济机关缺乏独立性

　　依据我国公务员权利的救济制度，处理公务员人事争议的机构是原处理机关、同级人事主管机关、上级行政机关和行政监察机关。从这些机构的关系中，我们可以发现这些机构要么审查自己的行为，要么审查下级的行为。这明显有违“任何人不得做自己案件法官”的基本法理。行政机关本来就是一种上下级的领导关系，他们之间原本存在各种联系，甚至利益瓜葛。因而在对公务员的权利实施救济时，很难保持公正的立场。

　　4.3.4 救济途径排斥司法救济

　　诉权是一项基本的人权。同时，司法救济也是权利救济最合理、最公正、最权威和最彻底的方式。古希腊的亚里士多德就曾指出，“法官是活生生的正义，是正义的化身，法院在人们心目中总是与某种寻求公道的观念紧紧结合在一起1”.但是依据我国公务员法第 12 条的规定，人民法院不受理行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定提起的诉讼。可见，我国公务员权利救济途径是基本排除司法救济的。司法救济无论是从法院的独立性，还是司法程序的公正性和时效性来看，都能更好的维护公务员的权利。随着法治观念的深入心，我们应该澄清和转变不合时宜的旧观点，重新审视司法救济在公务员权利救济方面的价值。