第三章 司法化的效果与评价
裁判所司法化后的实施情况，是一个比较宏大的研究课题。笔者认为最好的方式，是对裁判所所有相关的数据进行量化分析，同时对裁判所的用户、裁判所工作人员、做出原行政决定的行政机构以及其他相关主体进行满意度调查，并考虑英国裁判所的司法化对其他社会方面的相关影响，然后综合以上信息得出司法化的最终效果。但由于时间和能力有限，本文仅以英国政府进行过的，可以获得的信息为依据，通过对裁判所司法改革前后历年处理的案件数量、裁判所运行费用等可量化的指标上进行数据分析，并给予相应的评价。
一、案件数量统计及归纳
行政裁判所按照季度为单位来统计数据，或以一个自然年份来统计数据。下文将从裁判所接收案件的数量、处理案件的数量以及结案率等方面进行归纳，对裁判所司法化改革后的效果予以分析。
（一）案件数量反应情况
根据司法部与女王法院和裁判所服务局、裁判所及性别鉴定委员会季度数据统计，2007 年至 2015 年①所有裁判所接收案件，处理案件，以及未解决案件数量如图 1 所示：
1、案件数量总体情况分析
由图 1 可以看到，2007 年到 2015 年英国行政裁判所的案件统计情况，明显分为两个时期，即 2013 年前和 2013 年后。
第一个时期，即 2013 年前，在两级裁判所体系搭建之后，裁判所每年接收案件的数量从 2009 年的 64.9 万件急剧上升到 2010 年的 80.6 万件，增加了将近 15.7万件。在这 4 年中，接收案件的数量一直保持平稳增长状态，直到 2013 年达到一个高峰，即 87.4 万件。这一时期案件审结情况也基本保持了和接收案件同样的变化趋势。同一时期虽然审结案件数量也在增多，但是由于接收案件的大量增加，审结案件数量始终低于或者和接收案件数量持平，导致未结案件数量从 2007 年的36.5 万件持续上升到 2013 年的 89.8 万件，达到了史无前例的高值。
第二个时期即 2013 到 2015 年，裁判所每年接收案件的数量突然急转直下，从 87.4 万件降低到 36.1 万件，减少了 51.3 万件。同时期结案数量虽有下降，但是整体高于接收案件的数量，所以未结案件的数量也从 2013 年的 89.8 万件猛降至37.3 万件。接收案件的数量将至 36.1 万件，而未结案件下降到 37.3 万件，都达到了较低的水平。
从图 2 能更清晰的看到接受案件、审结案件和未结案件数量三者的变化趋势。
接收案件和未结案件的变化趋势几乎一模一样。从 2008 年至 2013 年快速增加，随后开始急剧下降。总体上来说，审结案件数量从 2008 年到 2014 是一个曲折上升的趋势。在 2009 年到 2010 年较快上涨，从 2010 年到 2013 年又缓慢下降，2013至 2014 年迅速上升，2014 年之后又猛然下降。
2、2007-2013 反应的问题
2013 年前接收案件之数量不断上升，尤其是 2009 到 2011 年之间增长趋势非常大。这可以反映出 2008 年行政裁判所双层体系搭建后，行政裁判所获得的案源进一步扩大，获得了更多申请人的青睐。但是这个时期审结案件的数量却没有这样持续增长的趋势。除了在 2009 年至 2010 年有个明显的增长之外，审结案件的数量反而持续下降，表明裁判所在改革后，出现了新的问题，导致案件审结能力没有大的提高。鉴于接收案件的数量不断上升，而结案能力欠缺，这一时期的未结案件数量也是一路高升。这样不乐观的情形，和裁判所改革的目的背道而驰。
3、2013-2015 取得的成效
针对裁判所改革后出现的上述问题，2013 年司法部公布了《行政司法和裁判所 2013-2016 战略工作计划》，强调通过各种途径减少进入裁判所的案件、提高裁判所效率，为此还采取了一系列积极的行动。比如替代性纠纷解决机制的推广，一系列裁判所教育视频的公布，增强与原行政机关的合作从而提高其行政决定的质量等措施，有效的减少了案件数量。从案件统计数据来看，2013 年采取的一系列措施确实收到了积极的效果。案件接收数量和未结案件数量都急速降低，审结案件的数量得到提高。
4、三大主要裁判所是重点
如图 3 所示，就业裁判所、移民和庇护裁判所以及社会安全和儿童保护裁判所接收总案件数量之四分之三，实际上它们历年都维持在这样一个高比例水平。
精神健康裁判所最近几年也开始受到越来越多的关注，尤其是 2015 年其接收案件情况数量一度达到整个裁判所系统接收案件数量的 9%.当然出现这种情况很大的一个原因，是精神健康裁判所接收案件数量在增加，同时整个裁判所接收案件数量却相应的在减少。如果要减少裁判所案件，提高裁判所效率，应该把重点放在这三大裁判所，通过提高他们的效率，提高结案数量，减少积案。
（二）平均审结案件时间延长
由图 4 可以看出，裁判所结案周期越来越长。2015 年移民和庇护裁判所、就业裁判所、以及社会安全和儿童保护裁判所的结案时间，相比于 2014 年分别增加了3周、9周和6周。结案时间的增加与案件的复杂程度和裁判所的程序都有关系。
一定时间内案件的复杂程序是个衡量，所以结案时间的延长和效率低下与裁判所程序正式化之间的关系，也不容忽视。
（三）裁判所运行费用降低
由于经济形势的走低，裁判所近些年一直面临着巨大的财政资金压力，缩减开支成为他们不断追求的目标之一。从图 5 来看，裁判所预算的运行成本在不断降低，实际运行费用从 2011 年的 1263.7 万英镑逐年下降到 2013 年的 1043.67 万英镑，下降了将近 17.4%.2014 年实际费用却增高了 25.33 万英镑。可见控制裁判所运行成本取得了明显效果，但还是需要继续努力。
（四）委托代理人数量增加
代理人制度在裁判所产生之初，也是颇具争议的。以就业裁判所为例，其具体相关数据如图6所示。就业裁判所案件多委托专业律师，或委托商会。自己代理的比例不断下降。总的趋势是，就业裁判所不管案件增多还是减少，委托代理人尤其是委托律师的比例却一直在增高。
二、司法化的评价
通过以上部分对裁判所案件数量、结案时间，以及运行费用的分析，管中窥豹，可以看到裁判所司法化改革后的大致效果。改革的效果不是一个固定值，它是在不断认识和调整中取得更大的进步。在改革之初裁判所出现了大量积案，司法部与女土法院和裁判所服务局2013年迅速采取措施，对纠正裁判所出现的弊端产生了积极效果。另外裁判所运营成本在降低，Ifn案件审结期限却在增长。对十裁判所司法化改革后的效果，一向众说纷纭。下文笔者对其进行了梳理，并融合了自己的见解。
（一）赞扬之声
行政裁判所司法化改革非一日之功。它大胆彻底，在世界范围内也属先例。一般认为，裁判所的结构和工作趋向体系化，司法化，是优点大于缺点。
1、统一了英国行政司法系统
英国行政裁判所从产生之初的很多年里，游离于行政领域和司法领域之间，其地位问题和性质问题一直悬而未决。如今裁判所被彻底纳入行政司法体系，它们司法机构的性质被确认并被落实，终结了英国国内对这一问题的争论。裁判所和法院在这个系统内兼容并存，实现了行政系统司法的一体化。这是一个非常了不起的成就。
2、裁判所和法院之间合理衔接
裁判所之间实现了合理衔接。裁判所从原来杂乱无章的设置中摆脱出来，原来的裁判所被整合到了双层裁判所体系中。初级裁判所内部各司其职，处理其权力范围内之申请；上级裁判所 4 个裁判庭，衔接初级裁判所，处理申诉、上诉或者司法审查申请，或者向高级法院的上诉。
裁判所和法院之间，通过此次司法化改革，实现了更好的衔接。当事人对上级裁判所决定不满，可以向上诉法院上诉。上级裁判所在一些特殊专业领域有专有的司法审查权，一些行政法院的案件也会转到上级裁判所。③比如信息裁判所（information tribunal）一般上诉至行政上诉法庭，这一上诉途径代替了原来向高等法院的上诉路径。除此之外，上级裁判所不仅获得了原来高等法院才拥有的司法审查权力，而且在一定条件下，高等法院还需要将由自己管辖的司法审查案件转移给上级裁判所。这样的安排，使得高等法院从司法审查的喧嚣之中解脱，降低了法院的负担。④也使得对当事人的司法救济渠道更加有体系性，更好的为当事人提供完整的救济。
3、独立性和公正性提高
裁判所独立于原来设立它的行政机构，统一受司法部及其下属机构的监督管理。其人员的任命，由法律明文规定，从而保证法律人员之独立性。此举也能增加当事人对裁判所独立地位的信心。
裁判所程序规则的设置，最大程度的保证了裁判所的公正性。不管是听证前的申诉或者上诉申请、文件的送达、代理人制度，还是听证过程中的抗辩机制、证据收集和质证，还是听证后决定的做出和救济程序的安排等，都致力于保证案件审理的公正性。当事人双方有充足的机会发表个人意见并提出异议。对于裁判所不合理的决定或者指引，当事人都有权利申请救济。
行业专家在裁判所发挥了重要作用。裁判所从建立之初就注意到这点。这是裁判所一个优势，有利于解决处理事项的专业性。裁判所可以允许没有法律技能的人直接参与决策，这样对于当事人来说，对于专业性较强的案件，他们也能得到更令人信服的解释和解决，同时在没有法定代理人的情况下，可以使审理顺利进行。比如土地裁判所，在主席之外，会有测量师、估价师等作为非法律的专家人员参与案件的审理。
4、运行成本降低，效率提高
通过不懈努力，裁判所的运行成本相比原来的确有了明显的下降，这对裁判所一直存在的财政问题是一大帮助。同时裁判所处理案件的功能开始更好的实现。
通过采取多种措施，鼓励当事人通过其他更加灵活的途径，比如替代性纠纷解决的办法，化解纠纷，从而使得进入裁判所的案件在近几年显着下降。由于裁判所效率的提高，审结案件的能力增强，从而使得积案的数量也不断减少。
5、裁判所吸引力提高
司法化之前的裁判所，就像是灰姑娘一样，得不到专业或学术的关注。因为社会主流认为，裁判所是穷人的法庭，不仅廉价而且程序上非正式。裁判所也不是律师提高知名度的竞技场，他们既无法获得高额律师费，也无法借此提高他们的声誉，②所以对律师也没有吸引力。如今司法化后的裁判所有了统一的系统和成员池。不同的裁判所可以使用这些成员。他们通过更频繁的实务锻炼来增加技能，裁判所为他们提供了潜在的职业路径。③代理人制度也为律师进入裁判所提供了更大的平台。
6、对其他国家的积极影响
英国行政裁判所司法化改革，不仅仅对英国产生了深远影响，也对世界其他设置有行政裁判所或者没有设置行政裁判所，但有相似制度的国家，提供了一个好的借鉴。澳大利亚几乎全盘学习了英国的裁判所制度，①但却没有敢像英国这么彻底的司法化改革。加拿大对裁判所的改革去向、是否要放弃非正式性和灵活性，转而选择像法院一样的讨论由来已久。这个争议议题被高级法院大法官 RosalliAbella 命名为“行政裁判所中年身份危机症”.②关于行政裁判所是否要司法化，加拿大现在也没有定论。但英国经验对推动澳大利亚和加拿大裁判所的改革，提供了很大的借鉴经验。
（二）质疑之声
裁判所的司法化改革，也一直伴随着批评和指责的声音。裁判所的程序规则变得更加正式、与法院审理的差距在逐渐缩小，这不禁让人担心裁判所本身的特性会慢慢消失，从而导致裁判所本身的优势不复存在。在英国也有学者发出“裁判所司法化到底是不是一个好的事情”的疑问。
1、程序过于正式致专业性受损
过度正式化是裁判所司法化改革的产物。在裁判所审理过程中，如上文所讲到的，裁判所程序委员会制定了程序规则，所有被纳入两级裁判所体系的裁判所除了保留自己一些特有的案件审理程序外，其余的程序仍然要遵循统一的程序规则。这无法避免的会使案件审理程序统一化，正式化。从用户的反应来看，他们认为裁判所比他们想象的要正式的多。④对于每个裁判所来说，其处理的案件类型各异，程序规则应该基于其实际需要来设置⑤统一化的程序规则，对有些裁判所来说，会使得他们自己的程序变得不专业，难以控制。这也是就业裁判所始终不愿意被纳入两级裁判所体系的原因之一。
2、削减裁判所优势
法庭和裁判所的合并，会导致裁判所与众不同的特质被破坏。⑥裁判所收费不高、程序简洁、高效之优势被削减，裁判所的正式化也会是裁判所失去和用户的亲近性，使用户接近裁判所成为问题。
首先，委托代理人会增加当事人负担。裁判所原有的非正式性正在被正式的方式取代，尤其在社会福利领域，对贫穷的，没有接受良好教育的申请人来说，是一个潜在的问题。他们之前被鼓励没有律师也可以上诉。在对有律师或其他行业专家出席的问题上，每个裁判所情况都不同。申请人发现很难自己代表自己，因为裁判所程序比自己想象的更为复杂。现在越来越多的裁判所程序中明确有对代理人的规定，实际上在无形中会促使当事人为了胜诉，而不得不委托代理人，甚至是委托专业的法律代理人。在图 7 中可以看出，就业裁判所当事人委托代理人的比例几乎达到 80%到 90%,而且其中委托律师的比例，由 2006 年的 59%一直上升至 2015 年的 75%.土地裁判所委托代理人的比例是 90%,其中 100%是法律师；特殊教育需求裁判所当事人委托代理人的比例是 51%,其中 17%是法律代理人；心理健康复查裁判所的比例是 99%,其中 99%是法律相关人员。至于委托代理人的费用，只有部分可以得到资助。并不是说委托代理人制度对裁判所来说是不合适的，只是这样的制度在某些情况下会会加重当事人的负担，变成当事人参与裁判所程序的障碍。
其次，结案时间延长。当事人选择裁判所，很重要的一点是看中了裁判所审理的高效和节时。案件审理时间的增加和结案时间的延迟，都会增加当事人的时间成本和金钱的投入，也会给当事人带来巨大的精神压力。但实际上，司法程序更加正式化以后，结案时间在延长。
最后，费用增加。在司法部2013-2014年的年度报告中，为了解决裁判所资金支持，司法部提议可能会在未来的一定时期内实行裁判所费用政策，裁判所的中请者也需要像到法院起诉一样，根据不同的案件类型，缴纳案件审理费用。（。据司法部报告显示，女土法院和裁判所服务局的资金来源中，已经有1%来自中请人缴纳的费用。z;除此之外，当事人委托代理人的费用、参加裁判所听证的车旅费、餐费等，会给当事人带来金钱上的压力。
3,裁判所人员培训困难
裁判所从一个小的体系变成大的体系后，裁判所人员培训这个一般问题也会面临诸多挑战。珍因为各个裁判所专业领域、地理位置、空闲时间等都不同，在更大的范围内实现一致的培训，非常困难。
4、监督管理弱化致使裁判所偏私
和里盖特改革时候比，现在的裁判所是更加一体化了，但管理反而更弱了。①女王法院和裁判所服务局的角色遭到质疑。它不是司法部门，只是司法部的一个执行机构，无法成为一个监督和问责机制的主体，来审查裁判所的组成和工作，从用户的角度来提供咨询意见，并提出有建设性的批评。在英国甚至有学者提议，对行政司法体系的监督进行改革，倡导一场新的里盖特式的改革。②在女王法院和裁判所服务局的年度报告中，都会花费大量篇幅来说明其上一年度的年度财务报表，却极少涉及它履行的监督管理工作。而在司法部的年度报告中，司法部按照季度公布的案件数量统计，只对三大裁判的具体案件给予了详细数据公布。
由于监督管理的弱化，也有可能导致裁判所司法人员的偏私。由于监管机构并不能在实践中监管裁判所每件案件的审理，裁判所法官有机会和专家人士一致合谋，做出对某个当事人不利的后果。要是对裁判所的公正深信不疑，则当事人只能在沉默中受损。当然如果当事人意识到司法人员的偏私而意欲寻求司法救济，而偏偏当事人经济困难或时间不允许或身体条件不允许，则上诉或司法审查的途径都有可能对当事人无法奏效。
三、裁判所未来改革的方向
目前，裁判所司法化改革已经接近尾声。土地裁判庭是最后一个纳入两级裁判所体制的重要部分，其他的裁判所仍会被逐渐纳入这个体系。而就业裁判所将会在很长一段时间，继续在两级裁判所体系之外。未来司法部的关注点，将从结构改革转向更好的为用户服务；提高对裁判所体系的管理，增加其与其他政府部门的合作，增加决策的透明性；谨慎地将两级裁判所体系外的裁判所纳入统一管理之中，并保证这些裁判所上诉权的行使；评估已经取得的进步，包括现在的经济环境和公共服务的持续的财政压力，建立清晰的收费模型，以降低裁判所系统的成本；提高最初行政机关的决策质量，以减少后来对裁判所服务的需求；提高对替代性纠纷解决机制的使用。③虽然裁判所司法化改革遭受了一系列诟病，但是我们仍然有理由相信，与法院比起来，行政裁判所仍然会尽力保持其独有的优势。④因为尽管裁判所程序在不断正式化，但程序规则中仍会强调对案件的处理要公正公平，避免不必要的形式主义，并寻求审理程序的灵活性，避免案件审理的拖延。很多程序只要取得当事人的一致同意，或者裁判所认为合适，裁判所便有权力将其简化或者进行变通。与法院相比，裁判所可以保持其程序的灵活性。
