政府信息公开对公民环境权的维护

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　　【题目】行政法视角下的公民环境权保护探究
　　【引言  第一章】实体性权利和程序性权利的公民环境权
　　【第二章】政府信息公开对公民环境权的维护
　　【第三章】环境行政许可对公民环境权的保护
　　【第四章】环境行政救济对公民环境权保护
　　【结语/参考文献】公民环境权的行政法保护机制研究结语与参考文献

　　2 政府环境信息公开：公民环境权行政法保护的第一道屏障

　　环境知情权是政府环境信息公开制度的权利来源，对公民环境权的保障有着重要作用。可见，环境行政主管部门要履行好自己职能，及时、全面、准确将环境信息向社会公众公开。然而有效的政府环境信息公开制度是获得高效、准确的环境信息的必要前提。因而良好的环境信息公开机制有助于更好保护公民环境权。接下来将从政府环境信息公开的内容和政府环境信息公开的方式这两方面来探讨对公民环境权的保护。

　　2.1 政府环境信息公开的内容

　　政府环境信息公开制度，是公民享有环境知情权以及环境事务参与权的必然前提，是公众参与原则的客观要求。当前我国的政府环境信息公开制度还不算成熟，虽然在《环境信息公开办法》、《中华人民共和国环境影响评价法》

　　等法规的指导下，政府在环境信息公开上有了法律依据，使得环境主管部门更好的履行职责。但是，相比较与国外成熟、系统的环境信息公开制度，我国现行的政府环境信息公开制度还有很多缺陷与不足。因而探讨政府环境信息公开制度的现状，提出相应的完善建议，对保障公民环境权的实现，具有深刻的现实意义。

　　从政府环境信息公开制度的内容来看，其范围较广，而本文着重从环境影响评价信息公开、环境审批信息公开、重污染企业环境信息公开这三个重要方面来探讨政府环境信息公开制度对公民环境权的保护。

　　2.1.1 环境影响评价信息公开

　　环境影响评价信息公开，主要包括建设项目环评信息公开、规划环评信息公开以及战略环评信息公开,其中涉及最多的还是建设项目环境影响评价信息公开。所谓建设项目环评信息公开，指对环境可能有重要影响的建设和开发项目，在其兴建前，对其可能造成的环境影响进行调查、预测和评价，按照法定程序将其信息予以公开的制度。在环境影响评价信息公开制度中涉及最多的便是建设项目的环境影响评价信息公开。

　　以 2012 年宁波镇海区 PX 事件为例，探究环境影响评价信息公开制度对公民环境权保护的重大影响。2012 年，宁波市镇海区引起了石油炼化一体项目，由于该项目中含有大量的二苯甲，会对居民的生活和健康产生极其严重的影响，进而大量居民对该项目向相关部门进行上访，有关行政主管部门不接见该上访居民，并且声称该项目符合相关规定，但并没有将 PX 项目相关的环境评价信息公开，使得民众对该石油炼化一体项目存在的具体危险性不得而知。针对行政部门的不作为，大量居民进行抗议，并且规模不断扩大，导致镇海区大规模的封路抗议。

　　面对如此情形，行政主管部门最终承诺停止 PX 项目。至此事情才慢慢平息。根据该环境实例，反应出当前环境影响评价制度中公开程序的缺位，因而产生不可预计的环境后果。

　　具体来说，该案例折射出当前在环境影响评价信息公开制度中存在以下不足：第一，缺乏对环境影响评价信息公开的监管，才会出现该案例中公众对于PX 项目的环境影响一无所知；第二，对环境影响评价信息公开的具体范围界定较窄，并且缺乏明确性，导致环境行政主管机关在公开信息上存在过大的自主性，因而不利于公民保障自己的环境权益。针对环境影响评价信息公开中存在的不足，可以从以下方面努力：第一，建立全国、区域和单项三结合的评价和监督体系，以弥补环境评价信息公开的不力。第二，建立公众参与机制。在外国的环境评价制度中法律规定明确规定须有"公众听证会",但在我国则没有该方面的程序规定，针对这一现象，应从立法上解决公众参与的途径、形式、程序等问题，特别应发挥环境相关领域的专家或者环境组织的作用，并且允许遭受环境损害的利害关系人发表建议，从而更全面的保障利害关系人的环境权益。

　　2.1.2 环境审批信息公开

　　当前，我国环境问题层出不穷，企业或者个人违法排放污水、废气等现象更是屡见不鲜，而这些状况的出现，跟环境审批信息公开制度有着不可分割的关系。正是因为环境审批信息公开不到位，使得环境行政主管部门在环境审批的过程中不严格按照环境法的规定执行，从而导致污染环境事件频频发生。因而，探讨环境审批信息公开制度，对于保障公民的环境权有着极其重要的作用。

　　从当前的环境实例来看，我国现有法律法规在环境审批信息公开制度上存在着不足。具体来说，第一，环境行政主管部门对环境审批信息公开的不作为，对于其应当公布的环境信息，不积极地向行政相对人提供，从而不利用行为人保障自己的环境权益；第二，环境审批信息公开的规定有一定的模糊性，从现有环境法律法规来看，对环境审批信息公开的范围没有做出明确的界定，没有对公开的内容进行列举，使得在实际操作中难以高效进行；第三，环境行政主管机关对于环境审批信息不及时公开，由于部分环境问题存在即时性、专业性，不及时公开会产生不可预计的后果，从而不利用环境的保护，公民权益的保障。

　　针对环境审批信息公开过程中存在的种种问题，并且参照国外相关规定，应当从以下方面努力：第一，应当建立一套长效与应急相结合的监管模式，对环境审批信息公开前后都进行有效监督，防止环境行政主管部门出现行政不作为现象；第二，明确环境立法中环境审批信息公开的具体范围，使得环境行政机关在行政过程中有法可依，更好保障公民环境权的实现；第三，建立配套的环境审批信息公开程序，确保公开的及时、高效，防止环境信息公开不及时导致丧失信息价值，从而给环境带来更加深远的破坏。总而言之，环境审批信息公开的完善，对保障公民环境权有着深远的意义。

　　2.1.3 重污染企业环境信息公开

　　重污染企业环境信息，作为政府环境信息的重要组成部分，对探讨公民环境权的保护也有着重要的作用。当前，我国企业环境污染实例屡见不鲜，但我国在对污染企业环境信息公开方面有着很多不足，例如对污染企业环境信息公开程度不够，环境信息公开机制的不完善等。

　　以 2010 年紫金矿业铜酸水渗漏事故为例，福建省某公司在生产过程中导致铜酸水渗漏，而该铜酸水进入河道，导致大片河水被污染，大量鱼死亡，严重影响附近居民生活，并且造成了严重的经济损失。

　　但是对此事件，环境行政主管部门没有对污染企业的相关环境信息予以及时通报，导致再次引发渗漏问题，从而造成更加严重的环境损害。

　　针对上述案例中折射出的问题，应该改变政府环境信息公开制度中主管部门的运作机制，从而使重污染企业的环境信息得到及时公开，而改变的核心是，实现环境行政主管部门内部的职能分立，即设置专门机构，在环境行政主管部门内设立高于一般职能部门级别的专门机构来负责政府环境信息公开。这是它担当起推进和监督政府信息公开工作的基本条件，由于该机构独立于环境行政部门，这种独立性既包括不受其他机构常规性工作的束缚，使其能专门负责政府环境信息公开工作，也包括有专门经费以及其他条件保证该机构有足够的独立性，不受其他机构影响的机制。通过该专门机构的设立，可以彻底改变环境信息公开的运作机制，针对当前频发的环境信息公开不及时引发的环境损害难题，有着极其重要的作用。

　　2.2 政府环境信息公开的方式

    政府环境信息公开的方式，是政府环境信息公开运作的现实课题，它虽不如政府信息公开范围那样受到广泛的关注，但对于公众或者政府信息申请人以及办理信息公开的行政机关而言，公开方式及其程序往往是政府环境信息公开的第一个问题。更为重要的是，即使已确定的公开，公开方式也关系政府环境信息公开的效能。本文将从公开方式的一般原理着手，分析主动公开与依申请公开两种方式在实际操作中存在的问题。

　　2.2.1 主动公开

　　在我国政府环境信息公开方式的框架中，主动公开一直备受环境行政机关的青睐。但纵观《政府信息公开条例》的规定，以及主动公开的运作情况，政府环境信息的公开方式存在严重问题。

　　虽然《政府信息公开条例》对"主动公开"具有明确的规定，但在实际操作中存在着很多不足。政府环境信息主动公开方式中存在着重形式、轻内容，重数量、轻质量等避重就轻的情况。

　　虽然环保部门每年公开了大量环境信息，但对有关政策、规划的形成过程却隐而不公开，使得主动公开被社会公众视为政府的形象工程，不利于公民环境知情权的实现。具体来说，当前的主动公开方式存在着以下不足：第一，没有按主动公开政府环境信息的重要程度分别设置公开渠道。然而美国在主动公开的渠道安排上则十分清楚，《联邦登记》是政府与公众交流沟通的主阵地和平台，是主动公开的第一选择，凡是重要的政府环境信息均应刊载于此。而《政府信息公开条例》既没有对主动公开的政府环境信息作出分类，也没有确定第一选择公开的渠道。事实上，在当初起草条例时，学者已有意把《政府公报》打造为中国式的《联邦登记》，要求将它确立为主动公开的首要选择，但最终因屈从现实而被迫放弃。

　　第二，环境信息公开方式和途径虽多，但渠道和层级模糊不清。根据相关法律法规的现有规定，环境行政主管部门主动公开政府环境信息的方式很多，包括公报、政府网站、新闻发布会、报刊、国家档案馆以及行政机关根据需要设立的资料索取点、电子信息屏等场所。在忽略成本的情况下，方式和途径多似乎是好事。不过，方式和途径虽多，但哪些是强制性途径，哪些是选择性途径却没有明确的规定，在现实中很有可能在公开方式上出现混乱。

　　针对主动公开方式在政府环境信息公开过程中存在的不足，结合国外相关国家的做法，我国可以从以下方面努力：第一，厘清各种主动公开方式的关系，对需要公众周知的环境信息，最好指定专门的刊物和网站统一刊载或发布，对于某些即时性、急需公众了解的环境信息，同时辅助于电视、广播、新闻发布会等，对于一般的环境信息，可由行政机关自行确定，采取更灵活的公开方式。第二，使网络公开能够实至名归，环境行政机关所公布的信息应当全面、准确、及时；政府部门网站的建设和维护应更加协调和统一，政府网站之间应当加强交流。第三，公开方式应当多元化，主动公开方式应尽量满足不同群体的需要，采取多样化的方式，既应有网络方式，也应有纸面方式；既应有官方刊物，也应有为普通公众所接受的媒体、广播。第四，在边远地区应采取群众喜闻乐见的公开方式，因为这些地区群众的文化水平不高，物质基础相对较低，群众了解环境信息的途径有限。总的来说，通过上述途径不断完善政府环境信息的公开制度，可以有效保障公民环境权的实现。

　　2.2.2 依申请公开

　　主动公开的过程主要限于行政机关内部，公众看到的是公开的结果，相比较而言，依申请公开具有极强的外部性，申请便成为此种公开的首要环节。因此，从公开分工以及申请主体范围来探讨申请中出现的问题具有重要的意义。

　　目前，通行的政府环境信息公开申请人要求，是不分个人和组织，不论申请人的国际，也不考虑申请的目的，普通的个人、组织均有申请权，几乎没有任何限制。考虑到我国政府环境信息公开尚处于发展阶段，我国现行的政府信息公开制度对申请人采取了一定限制策略。从申请人国籍上看，《政府信息公开条例》通篇使用的都是"公民、法人或者其他组织",其中主要涉及申请人规定的第 13 条、第 20 条亦是如此，而在附则中并未提及外国人。

　　因此，通常认为，我国目前的政府环境信息公开申请人为中国公民、组织。

　　另外，对于公开分工，遵循谁制作或保存，谁公开的原则。环境信息总体上可以无限制复制，某一行政机关制定或保存的政府环境信息的副本有可能传送给许多不同的行政机关。因此，确定由哪一个行政机关公开或者申请人应向哪一个行政机关申请公开，就是重要问题。理论上，有两种方式可供选择：一种是由最初制作或保存该信息的行政机关公开，因制作或首次保存该信息的行政机关最了解制作或保存该信息的意图以及该信息的内容，由其公开可以避免其他行政机关错解该信息。但对申请人而言，在一些情况下要寻求制作的行政机关或首个保存的行政机关可能有一定难度。另一种是不管政府环境信息是由哪个行政机关制作或首先保存，只要行政机关持有该信息，申请人就可以向它提出申请，而不必费心去确定哪个行政机关制作或接近于该信息，这可大大方便当事人申请政府环境信息。显而易见，第二种方式，更有利于公民及时、高效的获取环境信息，因而从政府环境信息公开的方式上有效保障公民环境权的实现。