我国海事行政裁量权的规制研究 研究的目的及意义

　　第1章 绪论

　　1.1 研究的目的及意义

　　行政裁量权首先是由西方的学者提出来的。有关行政裁量权的研究西方也是由来已久。而我国学术界普遍开始关注行政裁量权是在改革开放以后。改革开放以后，特别是建立社会主义市场经济以后，我们的政府经受着巨大的挑战。近年来随着社会经济的不断发展，政府的行政权力的行使已经涉及到社会的各个领域，当然行政裁量权也随之不断增强了。行政裁量权作为政府行政权力的核心组成部分，是法律所赋予行政机关的一项重要旳行政权力。行政裁量权的不断强化一方面适应了社会的快速发展的需要，另一方面在行政裁量权具体的行使过程中出现了被滥用的现象。如何有效控制行政裁量权的滥用一直是我国行政裁量权研究领域的核心问题，行政裁量权为现代行政管理所必需，因为其赋予行政机关灵活处理事务的权力，使行政机关可以根据行政管理对象的不同采取不同的处理方式。

　　然而行政裁量权如同其他权力一样是一把双刃剑，在其发挥重要作用的同时，也存在着被滥用的可能。自由裁量是现代行政的重要特征，也是行政活动不可或缺的内容和手段。近年来。行政裁量权的作用早已得到普遍的肯定，其诱发的种种社会问题也引起了社会各界广泛的关注，学术界更是掀起了一阵研究行政裁量权控制问题的热潮，学者们有的推崇法律的控制，有的偏爱政府内部的规制，当然也有主张内外兼修、软硬兼施的控制的。加强对行政裁量权的研究，有利于我们进一步探讨对行政裁量权的控制方法，有利于我国法治社会的建设。行政裁量权是行政权的核心组成部分，它的合理运用能有效弥补法制的不足，并且可以极大的提高行政机关的工作效率，是现代法制社会所不可或缺的一项权利。但我国的法制建设起步晚，行政裁量权各方面都还不够完善，对它的监督力度不足和缺乏必要的行使程序导致其在运行过程中出现了一些问题。如何合理的控制行使行政裁量权，使其既能发挥其积极作用而又不至于被滥用，是我国行政法制建设中必须要解决的实际问题。

　　二海事业各范围逐步扩大。涉外仍保留中华人民共和国青岛港务监督名称。1998年，全国实施水监体制改革，水上安全监督管理实行“一水一监、一港一监”垂直管理体制，由交通部统一领导。2001年1月9日，交通部驻青岛的海事管理机构——中华人民共和国青岛海事局成立，直属中华人民共和国山东海事局领导。海事局的正式成立，标志着我国的海事管理工作逐步规范化、法制化。随着海事局业务发展，海事行政自由裁量权逐渐被部海事局、山东海事局以及青岛海事局各级领导以及法规部门所重视。

　　为了进一步规范海事部门行使行政处罚裁量权行为，促进海事部门依法、公平、公正实施行政处罚，交通部海事局、山东海事局对海事行政处罚裁量权进行了多次规范。虽然仍有不足之处，但足见各部委已经对行政裁量权的行使及规制有了更多的认识。

　　1.2 国内外研究现状

　　1.2.1 国内研究现状

　　我国学者对行政裁量权问题的研究主要是从改革开放后幵始的。当时行政裁量权问题的研究主要是和行政行为紧密联系在一起的，研究的内容主要包括了羁束裁量行为和自由裁量行为的含义，羁束裁量行为和自由裁量行为之间的转化以及羁束裁量行为和自由裁量行为在行政诉讼上的意义等这些方面。到上世纪九十年代开始，国内出版的众多行政法类着作中有关行政裁量权的研究内容越来越多，而且更多的学者把行政和理性原则作为行政法的主要原则之一来探讨。有学者进一步认为“行政合理性应当同时包含以下要素：第一，合法的目的；第二，合理的动机；第三，相关因素的考虑，并以为合理性原则是对合法性原则的必要补充”。

　　更有学者以专章的篇幅大量的论述了行政裁量权问题，研究的内容大为扩展，从行政裁量权的概念、分类、必要性以及自由裁量权与羁束权之间的关系问题，尤其要指出的是当时已经提出要加强对行政机关行政裁量权进行立法、司法控制以及自身控制。进入2000年以后，专家学者们进一步深入研究行政裁量权问题，大多专家学者把行政裁量权放在行政合理性原则下进行深入的研究，并且有的学者开始用行政公正这一新概念来表述行政合理性原则下规范行政裁量权的内容；同时，也有很多的学者已经意识到了我国行政裁量权问题的研究，无论是理论上还是行政实践上都有待进一步探讨研究。国内学者在研究当前我国行政裁量权行使中存在问题时，罗探?认为，我国在行政裁量权行使过程中存在显失公平的现象，具体表现在倚轻倚重、同则不同罚、过罚颠倒、没有考虑到被处罚者的实际能力以及反复无常等五个方面的；董芳秀?

　　认为，行政裁量权示范的一个重要表现是采取了不正当的程序和方式。他进一步指出在实际的行使过程中，行政机关及其工作人员程序上自由程度太大，出现办事拖拉、相互推矮等不良现象等；陈迎?在其硕士学位论文中指出，行政裁量的空间过于宽泛，缺乏有效的法律约束；汤孝锦指出，我国行政裁量权行使过程中存在的最大问题就是授权过多和授权不足同时存在，并从这两个角度论述了我国当前行政裁量权的问题；黄永莉?认为，在行政裁量权行使中存在不当的拖延行为。她认为如果行政主体拖延行使这类行政行为，将可能会给相对人个人或国家和社会利益造成不可弥补的损失；盛敢认为，当前我国行政裁量权行使过程中存在行政裁量权行使范围过于宽泛，行政程序发相对落后，执法部门在执法过程中违背合法性原则，法律对司法权力、行政权力适用范围界定不清等等；朱宏亮认为，当前滥用行政裁量权的现象屡见不鲜，主要表现在将行政裁量权当成自己谋取私利的手段，程序实施和方法不当，严重偏离了各方的利益和价值等几个方面。

　　国内学者在研究当前我国行政裁量权存在问题的原因时，董芳秀?认为，当前我国缺乏必要的监督机制是出现问题的重要原因。她进一步说明，当前不少的监督部门缺乏相对的独立性、地位较低、权力较小、权威性较差，而且在执法的过程中，执法手段单一，效果较差；殷国鹏认为，出现行政裁量权出现问题的重要原因之一就是程序建设的薄弱环节和法律法规的漏洞和缺陷；浦提指出，立法不足和授权过度是当前行政裁量权问题的重要原因之一；杨卫宏认为，行政裁量权被滥用的直接原因是行政立法不完备和行政自由裁量范围过宽所造成的，行政执法人员的素质不高是造成存在问题的重要因素；许燕认为，当前我国对于行政裁量权限制的法律法规规定过于笼统，不规范、不具体，导致执法人员在具体的过程中随意性较大，它认为法律制度不健全是导致当前行政裁量权被滥用的重要原因；盛敢认为，现代法律调整方式不完善导致了行政裁量范围过宽过大以及行政执法人员的素质较低是当前行政裁量权出现问题的主要原因；孙明霞指出，目前我国行政裁量权滥用，主要由于权力具有天然的腐烛性，行政裁量的空间过大，监督力量相对松散薄弱以及一些执法人员的素质偏低等方面的因素所造成的。朱宏亮认为，出现行政裁量权被滥用的根本原因是个人的私欲，它指出由于个人私欲的膨胀，对物质的追求不断的增加，如何在当前物欲横流的世界中快速的满足自己的私欲，滥用权力成了最佳的手段，它还指出行政权力本身有被腐败的可能，缺乏有效的监督机制以及相关制度的缺失是造成当前行政裁量权被滥用的重要原因。

　　国内学者在分析解决我国当前行政裁量行使过程中出现问题的对策时指出，张琴?认为，行政权作为一种执法服务权，行政裁量权也不例外，政府应该转变观念，提高服务意识，综合考虑各方因素，保证公平公正；殷国鹏认为，应该建立行政执法责任追究制度，行政机关及其工作人员违规行使行政处罚裁量权造成的严重后果，应该追究其责任，如给予批评教育、处分等要求相关责任人写出书面检查并提出整改措施；苏炜认为应该建立健全行政人员的行政心理。加强对行政人员的行政心理的研究能够一定程度上了解和把握行政裁量权行使过程中的自由度；苏庆原认为，应该尽快完善与行政裁量权相关的立法、通过行政规制对行政裁量权的范围进行适当控制和强化裁量过程中的利益沟通等几个方面来规制行政裁量权的行使；汪藻认为，行政裁量中建立沟通机制可以有效的解决行政裁量的滥用所带来的一系列的问题，具体包括行政契约、和解、磋商等几种方式；张颂认为，完善行政裁量权的控制应该从建立健全行政裁量权的程序制度，完善司法审查制度，完善相关的行政监控制度以及重视和倡导道德自律等几个方面着手，在其文章中重点解决如何在行政管理中正确运用行政裁量权，确保行政裁量行为的合理性与合法性。盛敢认为，控制行政裁量权尤其要完善行政法制监督体系，通过提高行政监察机关的地位、改革现行的行政监察领导体制、加强社会舆论的监督、提高公民权利意识加强公众监督以及加强行政执法建设和加强人大监督等方面的内容来实现对行政裁量权的控制；浦提指出，完善行政裁量权的司法监督要强调司法的独立性，减少行政权力对司法的干预，另外人民法院要充分行使自己的审查职权，加强对行政机关的监督制约；孙明霞认为，建立健全行政处罚内部的监控机制主要应该从加强行政复议的监督功能、建立先例指导制度、建立科学的考评机制以及落实执法过错追究机制等几个方面进行控制，在司法规制方面，他认为，应该加强检察院的法律监督、加强法院的司法审查等，在程序监控上，它认为应该完善信息公开制度，建立说明理由制度，完善听证制度等等。汪藏认为，控制行政裁量权的行使，一方面要转变观念，充分尊重行政相对人的合法权利，另一方面还要加强行政相对人对行政权力的监督制约，在行政裁量的动态过程中考量行政裁量的规范和控制。

　　1.2.2 国外研究现状

　　行政裁量权和其他任何权力一样都有被滥用的风险。因而对于行政裁量权的控制研究逐渐成为理论界的热点问题。西方国家对行政裁量权的控制研究已经比较成熟，且已经得到了普遍的实践的检验，而我国学者对行政裁量权的研究起步相对较晚，虽然近几年理论研究上有了长足的进步，但并没有形成适合我国特色的理论体系，而且在行政实践中也并没有得到有效的应用。因此如何广泛的吸收理论上的优秀的理论成果来加强对行政裁量权的控制已经成为当前我国行政裁量权问题研究的关键课题。

　　行政裁量权的研究最早始于西方发达国家。西方国家主要有英美法系和大陆法系两大类。随着行政权的不断扩张，尤其是行政裁量权，权力滥用问题变得日益突出，许多国家开始探索对行政裁量权的控制。一是英美法系国家。他们主张用法治原则来加强对行政裁量权的控制，尤其是司法控制成为主要的手段。英国以越权无效原则为基础，以合理性原则和正当期待原则为主体，控制行政机关在行政时不得违背。大陆法系国家在对行政裁量权规制的原则和形式上同英美法系有差异。大陆法系的典型代表性国家是德国和日本。德国十分重视对行政裁量权的规制，它发展的比例原则是对行政裁量权司法审查的主要标准，另外，德国还通过行政规制等方式加强对行政机关行政裁量权的控制。日本对行政裁量权的控制中司法审查标准主要有：

　　事实的认定、目的和动机、平等原则以及比例原则等。此外日本控制行政裁量权的一个亮点是以行政机关自我约束为宗旨制定的裁量基准。国外有的学者对裁量基准的任务做了一些概括：一是裁量基准对行政具有自我约束的重要作用；二是行政厅利用其的权力做出合理的行政判断；三是裁量基准制度有利于民众加深了解；四是它能够提供给司法审查一定的标准。

　　通过对国内外行政裁量权的研究现状分析，作者认为1.现有研究对本文的借鉴主要有以下几个方面：（1)对于行政裁量控制的主体、原则以及方法等提供了积极的借鉴。（2)从现有研究中可以看出，目前我国行政裁量权存在超越、滥用等具体问题，这对本研究进行分析研究提供了直接借鉴。（3)对行政裁量权的滥用控制提供了解决途径和办法。比如完善法律法规以加强立法控制、加强司法监督、加强社会舆论和人民群众的监督、加强政府信息公开、加强行政伦理建设等等。2.既有的研究存在的局限性如下：（1)国内学者在借鉴国外研究成果的基础上，结合具体的国情，对于行政裁量理论尤其是行政裁量权控制问题的研究已是有所成就。然而，具体到行政实践层面，这些研究成果却又捉襟见肘，难以达到理想的效果，这可能是当下国内各类学术研究面临的共同困境。（2)缺少量化的研究，以前的研究往往只注重理论，缺乏比较分析。

　　1. 3 本文的研究思路、研究内容及方法

　　本文通过深入研究我国行政裁量权的行使现状，分析目前行政裁量权行使过程中存在的问题，并分析存在问题的原因，并通过国外规制行政裁量权行使的若千做法及其经验借鉴，提出富有建设性的、可行的规制我国行政裁量权行使的若干控制措施。

　　目前我国行政裁量权行驶过程中存在这样和那样的众多问题，加强对行政裁量权的控制的控制是我们研究的重点和需要解决的关键问题。通过本文的分析研究能使人们对行政裁量权有更加深入的了解，也为更加有效的控制行政裁量权提供些许思考。

　　文章的第一部分是介绍本文研究目的和意义、国内外的相关研究现状、研究的内容、思路和方法以及创新点及不足；文章的第二部分介绍相关概念及理论基础；文章的第三部分主要是对我国行政裁量权行使过程的现状进行了分析研究，分析其存在的主要问题，当前行政栽量权行使过程中主要存在行政裁量权对人的依赖性较大、行政裁量权的裁量空间过于宽泛、对行政裁量权的监督力度不足、行政裁量权的行使缺乏必要的行政程序等等，并对这些问题进行具体分析，指出这些问题的出现主要是由我国相关的法律制度不健全不完善、行政执法主体的自身素质问题、行政相对人自身问题等这些原因引起的；文章的第四部分，主要对在国外规制行政裁量权行使的若干做法及其经验借鉴并提出了规制我国行政裁量权行使的若干对策。主要从完善相关的法律法规和司法审查、加强司法审查打造一支高素质的行政工作人员队伍、加强对行政裁量权的监督、健全行政裁量权的行政程序、加强行政伦理建设等五个大的方面具体详细分析了解决当前行政裁量权行使过程中存在问题的对策。

　　本文采用的研究方法：注重实地调查，进行定量分析和比较研究，根据目前行政裁量权存在的问题，加上笔者长期在工作实践中对我国行政裁量权问题的思考，并加以比较研究，为科学的决策提供更有说服力的依据。一般和个别与抽象到具体的研究方法，结合国内外行政裁量权研究的相关经验，具体问题具体分析，在我国法治背景之下，最终提出对行政裁量权控制的具体措施。本文釆用文献研究法、经验总结法、观察法等等相结合的综合研究方法，通过查阅相关的文献和资料来获取比较全面的、客观的研究内容，在了解有关问题历史和现状的基础上，形成关于本文的一般印象，在与现实资料的比较中，对该研究问题形成完整的总体印象，把理论研究和实证研究、普遍性和特殊性结合起来，坚持从事实出发的原则，从综合分析和对比中得出结论。

　　1.4 本文的不足

　　由于作者本人学术理论水平有限，手中所掌握的参考资料的限制，文章中不免存在不足和漏洞。比如说在分析我国行政裁量权在行使过程中的现状、存在问题时，由于资料有限，有些方面论述的比较笼统；在介绍规制我国行政裁量权行使的思路及对策时，主要从国外规制行政裁量权行使的若干做法及其经验借鉴和规制我国行政裁量权行使的若干对策等进行阐述的，有可能会漏掉一些好的想法。
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