海事行政裁量权的行使现状、存在问题及其原因分析

　　第3章 海事行政裁量权的行使现状、存在问题及其原因分析

　　行政裁量权是一种有限的权力，它必须有法律的明确授权才能行使。在行使的过程中必须坚持合法性原则、公平原则和比例原则。但是在实际生活中确不是如此。随着社会的不断发展，行政权的扩张范围越来越大，行政裁量权的行使也与社会大众息息相关。对行政裁量权行使的现状和存在问题进行研究分析，并分析其出现问题的原因，对于我们进一步了解行政裁量权和提出有意义的对策有十分重要的影响。

　　3.1 海事行政裁量权的行使现状

　　行政裁量权最早是从德国学者提出来的，在西方国家发展比较充分。在我国涉及到行政裁量权主要是在新中国成立后，明确点应该是在改革开放以后。随着社会经济的快速发展，政府的行政管理已经涉及到人民生活的方方面面，而行政裁量权作为行政权的重要组成部分，是行政权行使的重要手段和工具。从改革幵放以后，我国政府开始了重点以防止滥用职权的对行政裁量权的控制措施。交通部海事局根据相关法律、法规和规章规定，结合海事行政执法现状，制定了《海上海事行政处罚裁量标准》和《内河海事行政处罚裁量标准》，要求各海事局要遵循处罚法定，公正、公平、公开，过罚相当和处罚与教育相结合的原则，确保行使海事行政处罚裁量权的合法性和合理性。

　　当前我国已经形成了行政监察、行政执法、人事控制、行政复议、公务员申诉等众多的各项控制制度。我们国家设立的审计署和监察部主要就是要对行政权进行监督控制。但是我们也应该清醒的认识到，目前各种滥用职权、以权谋私等腐败行为还普遍存在，严重影响了行政效率的提高。行政机关缺乏内部控制机制也是主要原因之一。行政裁量权的内部控制主要是由政府内部组织实施的，对行政裁量权的相关要素进行监控、约束等。但是现实运作过程中却出现不少的问题，对于行政机关内部滥用行政裁量权的官员无法从内部进行有效的控制。这就需要我们对现有的行政裁量权的内部监控机制进行重新的认识与思考，否则很难进行有效的监督控制。由于行政裁量权的实施主体靠的是国家法制，这就使得行政裁量权的来源合法与行政权力资格合法加之一起，掩盖了行政裁量权运作是否合法。

　　行政裁量权由于处于相对真空的环境中，运行过程中存在违规操作也是显而易见的。行政机关及其工作人员在这种环境下自由无度的无法无天的行使权力，出现行使失范也是正常的。针对这些容易出现的问题，海事部门对于行政处罚裁量的审批和执行制定了较易操作的规范。（一）各级海事管理机构实施海事行政处罚时，按照法定海事行政处罚额度适用一般程序的，不得因减轻处罚而改用简易程序。(二）各级海事管理机构应当在本机构的处罚权限内，对未能按照“裁量标准”处罚的情况，制定内控程序或采用集体讨论的方式。集体讨论应当由办案机构组织召开，会议参加人至少包括海事行政执法机关负责人、法制工作机构负责人、海事行政处罚案件执法部门负责人以及其他相关工作人员组成。集体讨论会议应当制作“重大案件集体讨论记录”，并由全体出席会议人本人签名。（三）海事管理机构给予减轻、从轻或者从重处罚的，应当有相应的证据材料，并且在海事行政处罚文书中予以说明。（四）对同一当事人的同一违法行为，依据法律、法规或者规章应当并处两种及以上处罚种类的，裁量原则（比例）应当相当。

　　3. 2 海事行政裁量权行使过程中存在的问题

　　行政裁量权具有弥补法制不足和提高行政效率的天然优势，是现代法制社会所不可或缺的。但行政裁量权在行使中也出现了一系列的问题，如对人的依赖性比较大、裁量空间过于宽泛、缺乏监督和必要的行政程序、行政执法队伍素质的良莠不齐，加之监督体系不够完善等，我国行政自由裁量权监控过程中还存在一些不容忽视的问题。分析这些在行使过程中出现的问题有助于我们进一步提出合理的解决对策。

　　3. 2. 1 海事行政裁量权对人的依赖性较大

　　建国后，中国的海事管理体制长期处于不断变革、政企不分、中央和地方分治的局面。以青岛海事局为例，1987年之前交通部在青岛港务局内设“中华人民共和国青岛港务监督”，1985年之前山东省在青岛海运局内设“山东省青岛港航监督”，分别行使相应的海事监管职能，此后政企分开，两单位相继独立，分别改称“交通部青岛海上安全监督局”、“山东省青岛海上安全监督局”，职责基本未变。由于历史原因，最初在港务监督，后进入海事局工作的执法人员普遍为初高中学历，这就使得执法人员的文化素养、道德素养、法律素养以及专业能力不高。

　　而裁量权能否公正、合理的的行使就在很大程度上取决于人的因素。一方面取决于行政工作人员专业能力，另一方面则取决于其道德水平。一是行政裁量权的实施依赖于行政机关工作人员对国家法律和规章制度以及国家政策的理解。行政法律法规的模糊性、不确定性，再加上工作人员受教育程度和个人价值观、世界观的不同，使得司法人员或执法人员在同一事实的认定或法律的适用上会因人而异。专业能力强的工作人员会使行政自由裁量行为既合法也合理，而专业能力弱的则可能是合法但不合理的，甚至是既不合法又不合理的。二是行政裁量权的行使还取决于工作人员的道德水平。我国现阶段行政裁量权的裁量空间过大，这就给了道德水平不高的行政机关工作人员滥用自由裁量权谋取私利的机会，大肆利用自由裁量权来办“关系案”、“人情案”，相同情况不同对待，趁机敛财，中饱私囊。

　　3. 2. 2 海事行政裁量权的裁量空间过于宽泛

　　行政裁量权是国家赋予行政机关用以灵活处理各种事件，使事件处理的更加合理的权力，但由于这种权力过于“灵活”，使其极易被滥用。裁量权的裁量空间过大，且在裁量空间内的裁量依据不明确，使得行政机关的工作人员在行使裁量权时随意性过大，给行政裁量权的滥用埋下了隐患。在宽泛的裁量空间下，行政工作人员大可办“人情案”、“关系案”，而不会存在违法的问题，却会给当事单位带来巨大的利益或灾难。

　　3. 2. 3 对海事行政裁量权的监督力度不足

　　正如法国思想家孟德斯鸡在《论法旳精神》中指出的：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的经验，有权力的人要把权力一直使用到遇有界限的地方才停止。” 目前，我国对行政裁量权的监督途径最主要的还是外部监督和内部监督。内部监督是指国家行政机关内部通过一系列制度和规范对自由裁量行为的控制。外部监督主要包括立法监督、民主监督和司法监督。我国现行的监督机制还很不健全，对行政自由裁量权的监督力度也存在不足。首先，监督的内容主要停留在裁量是否合法的层面上，无论是内部的还是外部的监督都主要是对法定事实的认定，法律条款的适用，处罚的额度是否在法定范围内等合法性方面的监督，而对裁量是否合理的监督则非常不足。这无疑是监督上的一大缺陷，也使行政自由裁量权容易被滥用。其次，内部监督的监督主体和客体是一体，效果并不理想；外部监督中，司法机关受其监督对象，即当地地方政府，党委的人事、财政的限制，其本身的监督地位并不完全独立，受被监督机关的限制，无法充分行使监督权。再次，民主监督也因为机制的不完善而未能发挥其应有的功效。群众监督本应是最广泛的监督形式，但因其手段的间接性和效力上的非强制性使得其效果非常有限；新闻舆论监督也因我国没有具体的法律为言论自由的范围作一个明确的界定而总是报喜不报忧，严格来说其监督地位也并不完全独立，没有起到其应有的监督效应。

　　3. 3 海事行政裁量权存在问题的原因分析

　　通过上面我们分析了当前海事行政裁量权在行使过程中存在行政裁量权对人的依赖性较大、行政裁量权的裁量空间过于宽泛、对行政裁量权的监督力度不足、等三方面主要的问题，我们经过仔细研究分析认为主要是由于以下几个方面的原因所造成的。

　　3. 3.1 相关的法律制度不健全不完善

　　当前我国海事行政裁量权存在问题的一个重要原因就是我国的海事行政裁量权的相关的法律法规制度不健全不完善。首先，在立法指导思想上。海事法律指导思想比较粗，不是很细。但是随着社会经济的不断发展，政府职能不断扩张，行政裁量权的行使范围也越来越大了。这种“宜粗不宜细”的指导原则赋予了行政裁量权较为宽泛的实施。我们通常所遇到的海事行政裁量主要有下面两种情况：一是法律法规没有规定的或者是规定比较模糊；二是法律规定的行政裁量权的范围比较大。其次是在立法模式上。我们从上世纪九十年代开始就基本使用了这种立法模式，在改革取得一定成果或发现问题时用法律形式来进行巩固。

　　我国当前处于改革开放的新时期，是中国特色社会主义建设的关键时期，我们当前釆取的立法方式主要是先改革后立法。这种立法方式就使得在我们改革过程中出现的新情况新问题并不能找出相应的法律法规，以至于好多行政管理活动处理起来比较困难。导致行政权力的运行并没有完善的运行机制，即便是有也不能对所有具体情况进行规定规范，所以行政裁量权的行使较难把握。再次，行政程序方面。当前我国在行政程序的立法执法上都比较滞后，比较薄弱。这是导致我国在行政裁量权运行上出现非程序化现象的重要原因之一。

　　3. 3. 2 海事行政执法主体的自身素质问题

　　海事行政执法主体是海事行政裁量权的执法主体。海事行政裁量权行使的好坏与行政执法主体有着直接的密不可分的关系。海事行政执法主体是由个人组成的，由于每个人的自身素质、观点等各不相同，对法律条款的理解也是不相同的，在行使权力的过程中就会有差别。首先，海事行政执法人员素质偏低是造成行政裁量权行使出现问题的主要原因。当然，经过近十几年的发展，海事行政执法队伍中学历在大专以上的执法人员逐渐增加，并局于主导地位，但一些老职工由于素质比较低，他们认为自己手中的行政裁量权视为随意裁量权，觉得只要不超出法律范围随意行使都可以，导致了行政裁量权的滥用。因而在实际执法行政中应该多强调行政人员的职责，对行使行政裁量权做出比较明确的规定。其次，行政裁量权行使出现问题的重要原因时执法人员的私欲。绝对的权力导致绝对的腐败。

　　腐败产生是个人私欲膨胀的结果。行政裁量权赋予了行政执法人员在事实认处罚、情节认定等方面有许多自主选择的权力，也同时给他们带来了私欲。这样就使得许多执法人员迷失自我，冒险钻法律的空子以权谋私。再次，由于每个人的知识结构、思维、能力等各方面的差异，不同的人对同一个事件理解是不相同的，对同一个法律条款的认知了解也千差万别，具体做出来的行政行为也当然不尽相同。不仅仅涉及到行政人员的知识结构，还有他们的年龄、性格、性别等等因素都或多或少的影响着行政裁量权的行使。最后，行政机关的行政人员在做出行政行为时，会考虑到个人的利益和本机关部门的团体利益，因此，很有可能在行政裁量过程中为自己甚至本部门谋取私利。

　　3. 3. 3 海事行政相对人自身问题

　　海事行政相对人是海事行政裁量权行使的对象。行政相对人的自身问题也是影响当前行政裁量权行使过程中出现问题的重要原因之一。行政相对人参与裁量权是民主的重要表现，是公民权限制行政权的重要体现。当前时期，我国公民参与裁量权主要有以下几个方面：一是立法决策；二是政府治理；三是基层自治。行政裁量权行使中公众参与属于政府治理层面，是涉及面很广、对人民群众影响最大的。在海事行政裁量权行使的过程中，从行政相对人角度考虑，有些行政相对人为了达到不当目的，干预干涉行政执法主体行使行政裁量权，进行行贿、送礼等等，这就导致许多的权力滥用等腐败问题。从行政相对人所掌握的信息角度来讲，行政主体占有一定的国家资源，行政人员也大都是掌握某一领域的专业知识，而行政相对人则不同，这就形成了行政机关与行政相对人之间的信息不对称关系。

　　作为普通民众，不可能完全了解国家的所有法律、规章，当然也不可能了解行政裁量权行使的基本规则和职权范围，而行政机关及其工作人员则不同，他们了解自己工作领域的法律法规，有的甚至熟悉怎么样通过避开风险行使自己手中的权力来为自己谋取私利。行政裁量权的行使从另一个角度讲是行政机关与行政相对人之间的一场博弃关系，如果行政相对人了解行政人员及行政机关的情况比较多，知道他们行使行政裁量权的规制、范围等，那么行政机关及其工作人员在行使职权的过程中就会考虑更大的后果，他们也不会因为自己的独断而把自己逼于不利的地位。
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