近年来，随着社会主义法制建设的发展、依法行政理念的确立以及执法规范化建设深入，各级烟草专卖行政主管部门不断提高依法行政能力，规范完善执法行为，烟草专卖行政执法监督工作得到巩固和加强。但随着形势的不断发展，我们也必须清醒地认识到，当前烟草专卖行政执法监督检查尤其是在行政执法案卷的制作审查过程中，仍存在事实不清楚，证据不充分、定性处理不准确、案卷文书制作不规范等诸多方面的问题，这些问题的存在严重影响了烟草专卖行政执法的质量和水平。国务院《全面推进依法行政实施纲要》要求，上级行政机关要建立健全经常性的监督制度，探索层级监督的新方式，加强对下级行政机关具体行政行为的监督，对此作为烟草专卖行政执法监督检查部门，我们应该积极研究切实可行的措施，强化执法监督检查，不断规范烟草专卖执法行为。
一、我市烟草专卖行政处罚案卷审查工作的现状
（ 一） 执法监督体系基本建立，制度建设不断健全完善
长期以来，威海市烟草专卖局一直把开展行政执法案卷评查活动作为加强行政执法监督，提高案卷制作质量，推进依法行政工作的重要内容。从 2007 年开始，每年组织进行行政执法案卷评查，先后制定印发了《威海市烟草专卖局关于推行行政执法责任制的实施意见》《威海市烟草专卖局执法案卷监督检查管理办法》《威海市烟草专卖行政处罚案卷评查办法》等通知，为推行行政执法责任制提供了可靠的制度保障。
（ 二） 统一评查内容标准，提高行政执法案卷质量
为进一步规范行政处罚案卷的评查内容和标准，2009 年和 2011年，威海市烟草专卖局先后对《行政处罚案卷评查内容和标准》进行了两次修改和完善，评查工作内容和标准涵盖了行政执法案卷的方方面面，具有较强的针对性、原则性和指导性。
（ 三） 办案人员素质逐渐提高，执法行为和执法程序逐步规范
每季度一次的案卷评查既是执法监督的重要手段，也为执法人员提供了一个相互学习的机会，在行政执法案卷评查中，法规人员可以通过成绩查找差距和不足，同时针对案卷评查中出现的问题，来总结行政执法中的经验教训，从而有针对性地对执法人员进行培训，提高执法人员的办案水平，使执法人员的素质、执法行为和执法程序越来越规范。
（ 四） 案卷评查的方式逐步转变，操作性越来越灵活
为了全面了解烟草专卖行政机关作出的行政处罚案卷情况，从2009 年开始全市的案卷评查方式不再固定，评查方式更为灵活机动，由在各部门分散评查查转变为集中评查，由限定条件后各部门自行提交案卷转变为随机抽查。
通过近几年持续不断的案卷评查，我市行政处罚案卷的质量逐年提高，优秀案卷占评查案卷的比例呈逐年上升之势，从 2009 年优秀案卷百分比为 47.2%,2011 年为 81.3%,2012、2013 年优秀案卷的比例达到 100%,充分说明了我市案卷评查工作发挥的巨大作用。
二、当前我市烟草专卖行政处罚案卷审查工作存在问题
（ 一） 评查案卷的种类相对简单，评查的完整性程度不高
当前，我市在进行行政处罚案卷评查时只对一般程序案卷进行评查，并且案由也仅是“未在当地批发企业进货”“销售非法生产的烟草专卖品”“无准运证运输烟草专卖品”等常见的几种违法行为，对于“销售无标识外国卷烟”等特殊案件评查较少，代表性不强，并且没有将特殊程序以及简易程序的案卷作为行政处罚案卷评查的范围，案卷评查范围的完整性有待于进一步提高。
（ 二） 只是对部分案卷的评查，不利于案卷质量的整体提高
市局在案卷评查前期往往会提前公布行政处罚案卷评查的范围和条件，然后抽选几份卷案卷作为评查案卷，通过几年的评查，各县级局基本上都掌握了执法案卷评查的流程以及执法文书的制作要领，评查时往往会对参评案卷进行加工回炉，甚至会产生造假的现象，降低了行政执法案卷评查的实际作用。
（ 三） 评查的方式单一，没有体现公开公平公正的原则
当前案卷评查方式、人员都比较固定，在案卷选取上，采取在上个季度的案卷中进行随机抽样，由于案卷制作标准的不断提高和相关文件的修订等原因，案卷评查标准与案卷制作的时间可能存在一个时间差，导致案卷评查成绩有时无法真实体现案卷的制作水平。同时由于评查人员长期在一起，相互间比较熟悉，容易出现人情分，不利于体现案卷评查的公平、公正性。
（ 四） 评查人员素质有待于进一步提高，评查效果仍可提高案卷评查属于执法监督范畴，主要目的是为了及时发现和纠正行政处罚活动中存在的问题，促使执法人员提高案卷制作水平，我们的案卷评查与绩效考核直接挂钩，参加评查的人员为了绩效往往不能不能客观公正地对待案卷评查，影响了案卷评查效果
三、存在问题原因分析。
在行政处罚案卷中产生上述问题的原因有多方面的，概括起来，主要有以下三个方面：
（ 一） 层级把关不严，责任心不强
个别单位和个别部门没有充分认识到严格执法程序以及规范案卷制作的必要性，只是简单考虑查获卷烟数量指标，而没有去追求办案质量，同时执法监督部门也只是在形式上进行签字确认，而不进行实质上的审核，监督不到位，出现案卷制作不规范的现象。
（ 二） 基层执法案卷监督审核人员配备不足
目前专业的法律工作人员较少，培训次数不多，法规人员的调动也较为频繁直接导致法规人员整体水平不高，法规人员自身素质的限制直接导致执法案卷的监督检查达不到预期目的。尽管每年、每季度都组织对行政执法案卷的评查，但发现问题时间滞后，很多案卷一经形成便无法整改，不能适应执法监督工作需要。
（ 三） 执法监督信息化程度不高，文书标准在格式上存在缺陷
在实际行政处罚案卷审查过程中，缺乏有效的信息化管理手段，执法文书的格式和标准还不能完全固定，变动性、随意性较大，行政执法文书在格式上的指导错误，导致执法人员的行为方式、程序不尽规范。
四、行政处罚案卷监督评查工作信息化的可行性及措施
目前，烟草专卖行政管理部门的执法案件监督检查大多数还停留在书面检查与实地检查的阶段，使用信息网络手段进行烟草专卖行政执法案卷评查目前还处于萌芽状态。根据有关资料显示，目前部分检察院、法院等司法审判机关，不断采用技术手段加强案件监督，推出了案件信息化监督的概念，把执法部门的案件质量和信息化管理水平提高到新的层次，并为执法监督体系建设带来新的发展空间。因此，烟草专卖行政管理部门在新的形势和要求下要充分利用信息化这一有效手段，把执法监督信息化手段渗透到执法办案的环节中去，以信息化手段来规范执法程序、强化执法服务，进一步提高行政执法的科学性和规范性。
（ 一） 烟草行政执法信息化与网上评查的优越性
随着形势的需要，烟草专卖行政执法信息化将成为一种必然，也使行政处罚案卷网上评查已成为一种可能。与传统的案卷评查方式相比，行政执法信息化与网上评查已显现出无可比拟的优越性。
一是行政执法信息化能够有效规避程序违法的问题。由于系统设置的办案流程经过严格设计，一旦实行网络化管理，案件立案后，非经法定程序、非因法定事由，任何人都难以独自改变办案环节，只有经过上一个程序处理才能进入下一个办案程序，执法人员必须按程序办案、服从案件流程进行操作，这样就能够从这执法环节这个源头上堵塞了程序违法的漏洞。
二是行政执法信息化与网上案卷评查能大幅度提高案卷评查的效率。过去案件评查仅限于事后评查，缺少事前监督和过程控制环节，县级局的法规部门的案件评查工作往往是在执法人员将查处案件移交专卖管理部门或法规部门后开展，带有明显的评查滞后性，而利用该系统进行案件评查，则将评查工作利用系统工具设置在了调查取证、审批处理等环节，为案件提前介入评查提供了可能性。
三是行政执法信息化与网上评查能够提高案卷评查的合法性、公平性。案件评查网上评查系统本身紧密相连的程序使办案部门、法制部门、局领导之间能够互相制约，有效地遏制了关系案、人情案的发生。
在横向比较时对不同执法部门案卷制作水平的评价也更加客观公正。
四是网上评查转变了案卷评查的方式，能够提高执法案卷的整体水平。网上评查办案为案卷评查的信息化操作创造了条件。在网上审核案卷，执法人员要将所有的案卷材料都录入或扫描上传到系统中，法规部门在审核时可以多人同时对执法案卷进行审核，这样便于学习交流和互相监督，可以发现和解决更多的问题。
（ 二） 积极研究探索行政处罚案卷网上评查模式
执法案卷网上评查主要内容是利用计算机信息网络系统，探索和建立烟草专卖行政执法案件评查的新模式，通过运用自主研发的案件评查网络系统，对烟草专卖执法过程的所有案件进行即时全面的评查，促进烟草专卖执法案件内部监督达到“提前评查、全面覆盖、过程控制、全员执行”的目的。结合当前烟草专卖行政执法监督工作的规律和特点，该系统在实施过程中，可分为“案件模板、评查标准、个案检查、结果反馈、预防整改、成绩统计和数据分析”等模块，最大程度的满足法规部门对案件质量全程把关控制的能力。
（ 三） 行政处罚案卷信息化监督评查模式亟待解决的问题
信息化监督评查模式要解决的关键技术问题主要体现在技术开发阶段，由于计算机信息网络技术的专业性较强，信息技术和网站开发的技术水平直接关系到该项目的推广和应用，因此在该项目的实施过程中要外聘专业人员进行技术攻关和设备调试。
一是案件评查资料的上传、输入。案件评查的原始证据资料需要办案人员于立案后上传于评查系统，以作为案件质量评查的对象。该阶段的技术关键在与如何能完整、清晰的将办案的文字资料（ 勘验笔录、询问笔录、先行登记保存通知书等） 上传于案件评查系统中。
二是不同案件的分类和检索。为方便评查者或一线办案人员的查询，应当在该系统中增加案件检索功能，这也是该系统需要亟待解决的关键问题。
三是成绩的统计和分析。通过有关技术软件的支持能够在案卷评查结束后能够即时对每起案件或每个办案人员进行成绩汇总和登记排行。
五、结论
随着科技的发展，信息化引入到执法监督中将成为历史的必然。
如果执法监督工作还局限于固有的工作模式，将难有太大的作为。烟草专卖行政执法案卷信息化监督评查模式是行政执法监督检查工作的创新和发展，它借助于计算机网络的统计分析能力，可以实现有关案件的全面监督，监督范围涵盖案件评查把关的全过程，能够避免传统案卷评查过程中的很多弊端，十分有利于提高案件质量，预防出现执法过错，有效拓展了烟草专卖行政执法案卷评查的新思路。
当然对行政执法案卷实现信息化监督评查我们还处在初步探索阶段，需要在实践中不断检验我们的思路与做法，从而进一步提高行政执法监督检查的效能，有效防范执法过错和执法风险的发生。
参考文献：
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