有关行政相对人的概念、范围及界定标准研究

　　行政相对人是与行政主体相对应的一个行政法学概念，是行政法学的一个基本范畴。但在行政法学界就此基本范畴进行系统深入阐述的论着文章尚不多，有关行政相对人的概念、范围及界定标准等诸多基本问题并没有廓清，因而便存在诸多争议，本文拟就行政相对人的范围及其界定标准略作粗浅探讨。

　　一、行政相对人的概念及其理论边界

　　“范围”，即周围界限。  它是划分同质体与异质体的边界，与概念有着密切的联系。概念是反映客观事物根本属性的思维形式，包括内涵和外延两个方面。内涵是事物的共同属性，外延是具有此类共同属性的一类事物。因而内涵愈小则其共同点愈单纯，具备此类特点的事物便愈多，其周围界限便愈广，所以范围愈大；反之，范围则愈小。因此，在探讨行政相对人范围时，实有必要先对其概念进行阐析。

　　（一） 行政相对人的概念
　　中外行政法学教材和专着、有关法律对行政相对人的概念所做的界定，多有不同，归纳起来有以下几类：

　　1． 从行政行为的对象角度来理解行政相对人，学者们认为，行政相对人是行政行为所针对的人或所指向的人。如姜明安教授认为：“行政相对人是指行政行为影响其权益的个人、组织。”  再如1992 年 《德国行政程序法》 第 1113 条在规定行政程序当事人的范围时，使用了“官署欲与其或已与其缔结公法契约之相对人”和“官署欲为或所为行政处分之相对人”  的概念，亦把行政相对人规定为行政机关行政处分所针对的人或与行政机关签订行政合同等行政行为所指向的人。

　　2． 从行政法律关系的角度理解行政相对人，将其界定为行政法律关系主体双方中与行政主体互有权利义务的一方。如王周户教授认为：“行政相对人是在行政法律关系中与行政主体相对应一方的公民、法人和其他组织。”

　　3． 在行政法律关系基础上从公民等一方的角度，对行政相对人做出界定：“所谓行政相对人是指参与行政法律关系对行政主体享有权利或承担义务的公民、法人或其他组织。”

　　以上对行政相对人概念界定的角度虽然有所不同，但他们都把行政相对人作为与行政主体相对的一方，在理论上有相通之处。借鉴各方观点，结合行政法发展的趋势，笔者认为宜将行政相对人作如下界定：所谓行政相对人是指权益受到行政主体行政行为影响而参加到行政法律关系中，对行政主体享有权利和承担义务的自然人、法人或其他组织。

　　理由如下：

　　其一，如此界定，能全面涵盖行政相对人所参与的行政法律关系的诸多类型。传统的行政法理论认为，行政相对人是行政法律关系中受管理的相对一方，是行政行为的受领者。这种观点揭示了行政管理法律关系中相对人的法律地位，但是并没有揭示出行政救济法律关系、内部行政法律关系中相对人的法律地位。随着社会政治经济的发展，政府行为介入到贸易、金融、交通、环境、保险等诸多领域，现代政府因而承担了诸多“积极行政”的职能，如行政指导、行政咨询、行政规划等。正如方世荣教授所言，由行政活动而引起的行政法律关系中行政主体对行政相对人的管理、被管理权利义务关系只是部分内容，而不是行政法律关系类型的全部。当代中国，行政法律关系类型除了行政主体对行政相对人的直接管理关系外，还包括行政主体对行政相对人的服务关系、行政主体对行政相对人的宏观调控关系、行政赔偿、行政补偿关系、行政相对人对行政主体的参政监督关系以及行政主体与行政相对人的合作关系等，在这些关系中相对人并非是被管理者。

　　其二，从个人、组织一方对行政相对人做出界定可以凸显行政相对人作为与行政主体相对应的具有独立法律地位和人格的主体一方，有利于调动其参与行政活动的积极性，有利于实现公民权利和政府权力的平衡。

　　其三，将行政相对人中的个人界定为自然人而非公民更符合行政法实践。公民，是指具有一国国籍的人，包括本国公民和外国公民。随着我国加入 WTO，更多的外国人和无国籍人涌进我国，行政机关在行政活动中不可避免地会与他们发生行政法律关系。由于各国国籍立法的不同，国籍的消极冲突必然导致大量的无国籍人的出现。若将行政相对人中的个人界定为公民，必将把无国籍人排除在行政相对人的范围在外，这与行政法律关系中无国籍人的法律地位不相符合，不利于对其权益的保护。因此说，这样的界定不具有概念的周延性，恐有不妥之处。

　　笔者认为，宜将个人界定为自然人。众所周知，自然人是指因出生而取得民事主体资格的人，包括本国公民、外国公民和无国籍人。自然人是相对于组织的具有独立法律人格的个体，注重体现个体的存在，而不去区分国籍，因此将此概念引入对行政相对人的界定中，可以涵盖本国公民、外国公民以及无国籍人，更符合入世后我国行政执法的实际状况。

　　（二） 行政相对人概念的理论边界
　　由于对行政相对人的概念并没有达成共识，学者往往在不同意义上使用行政相对人的概念来表述相关问题，导致思维上的混乱。而出现这一问题的原因与对以下两个问题的理解略有不同有关。鉴于学界对行政行为的概念有多种认识，笔者在此予以指明，以便准确理解行政相对人的概念。

　　1． 关于行政行为。本文中所使用的行政行为是指行政主体运用行政权实施行政管理活动中所做出的具有法律意义和法律效果的行为，包括内部行政行为和外部行政行为，具体行政行为和抽象行政行为。

　　2． 行政行为对行政相对人权益的影响，包括直接影响和间接影响。作为个人和组织，无论其权益是受行政行为的直接影响还是间接影响，都是行政相对人。那种仅把影响限于直接影响的观点，不利于行政法保护个人、组织合法权益目的的最佳实现。

　　二、界定行政相对人范围的标准

　　对行政相对人概念的明确，为我们进一步辨明行政相对人的范围奠定了基础，而要全面把握范围，尚需明确界定行政相对人范围的标准。

　　（一） 行政相对人的权益受到行政主体的行政行为的影响
　　对此，可以从以下几点理解：

　　1． 此处的行政行为并非仅指具体行政行为，还包括抽象行政行为。那种将行政相对人仅仅界定为受具体行政行为影响的个人和组织的观点，过于片面，它使行政相对人的外延趋于狭窄，无法涵盖受到抽象行政行为影响与行政主体相对的一方。而受到抽象行政行为影响的相对方与受到具体行政行为影响的相对方，在法律地位上并无区别，他们都是相对于行政主体而存在受其影响的一方；只不过是前者受到的影响通常未产生实际影响而仅仅具有潜在的影响。

　　2． 此处的行政行为不仅包括内部行政行为，还包括外部行政行为。内部行政行为是指行政主体在内部行政组织管理过程中所做的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为；外部行政行为是指行政主体在对社会实施行政管理活动中针对公民、法人或其他组织所作出的行政行为 （此处相对方还包括无国籍人）。  对于外部行政行为中与行政主体相对的一方称为行政相对人，理论界并无争议，而对于内部行政行为中的与行政主体相对的一方应否归入行政相对人的范围内则存在诸多争议。如有学者认为：“内部行政行为适用于内部行政事项，因而也只能用法定的内部手段方式进行，否则，则可能因为适用外部行政行为规则而导致交叉适用无效。” 这里是将内部行政行为相对方放到与外部行政行为相对方不同的法律地位上，因而采用不同的救济手段和不同的法律规则。我国法律规定，在内部行政行为中行政行为相对一方因权益受到侵害而申请救济的途径是申诉；而在外部行政行为中行政行为相对一方的权益救济途径是行政复议或行政诉讼。此种情形是与我国的行政法治背景相联系的，如江必新教授认为，我国 《行政诉讼法》 未将内部行政行为中的内部人事管理行为纳入行政诉讼的范围，是基于我国行政法治不发达的现状而为的权宜之计。 从保护内部行政行为中行政行为相对一方的权益出发，对外部行政行为相对方的救济措施必将因其更加公开、透明、彰显公正的特点而取代内部行政救济手段，从而将内部行政行为的相对方与外部行政行为的相对方摆到相同的法律地位上。

　　3． 正如前文所述，受到行政主体行政行为直接影响和间接影响的个人和组织都可作为行政相对人；而其权益根本未受到影响的个人和组织便丧失了作为行政相对人的可能。因为，行政相对人权益受到行政行为影响是其与行政主体发生法律关系的基础。

　　（二） 行政相对人是参与到行政法律关系中与行政主体有行政法上的权利义务关系的一方这是界定行政相对人范围的实质要件。行政相对人参与行政法律关系的类型，概括起来一般有三类：一是个人或组织以积极主张权利的方式参与到行政法律关系中，从而成为行政主体的行政相对人。二是个人或组织以对行政主体享有权利，行政主体必须积极履行义务的形态而成为行政相对人。三是个人或组织主动积极向行政主体履行义务或者被行政主体要求履行义务形成双方行政法上的权利义务关系而成为行政相对人。

　　（三） 行政相对人须是在行政法律关系中与行政主体相对应，不行使国家权力的自然人、法人或其他组织拥有国家权力的国家机关、法律法规授权的组织、其他行使国家权力的组织以及执行国家权力的个人，要么本身是行使非行政性国家权力的机关，要么是行政主体或受行政主体委托以委托机关的名义履行职责因而他们便处在行政主体的法律地位，故而不能称为行政相对人。所以，要归入行政相对人的范围尚需具备此项标准要求的条件。

　　三、行政相对人的范围

　　基于对行政相对人的概念和范围的界定标准的认定，我们不难得出行政相对人的范围。对行政相对人范围的阐述，肯定概括和否定排除的方式是有效的。鉴于本文已就行政相对人作了肯定概括，笔者拟采用肯定列举和否定排除的方式来更清楚地阐明行政相对人的范围。

　　（一） 肯定列举
　　
　　1． 自然人
　　自然人是最主要也是最广泛的行政相对人。行政管理的诸多领域都涉及自然人。作为行政相对人的自然人包括本国公民、外国公民以及无国籍人。

　　本国公民，其权益受到行政行为的影响进而参与到行政法律关系中来成为行政相对人。而对于在我国境内我国依法对其享有管辖权的外国公民和无国籍人也将会因参与某种行政法律关系而成为行政相对人。如 《中国外国人入境出境管理法》 就专门调整我国国境管理机关与外国人之间入出我国国境的行政管理关系。此外，在个人所得税方面外国人也可能成为行政管理关系的相对人。

　　需要注意的是，内部人事管理法律关系中的机关工作人员也应纳入行政相对人的范围，赋予其与其他自然人相平衡的法律地位和权利救济途径。此种划分或归类，在国外已有成例，有利于对机关工作人员权益的法律保护。

　　2． 法人
　　法人与自然人相对，是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。它不仅是民事法律关系主体而且也是重要的行政法律关系主体。行政主体对经济、社会、文化等各项事业进行管理，其中主要的对象就是各种法人组织。在行政法律关系中，法人可成为与行政主体相对的一方当事人，我们称之为行政相对人。

　　能够成为行政相对人的法人主要是指企业法人、社团法人、事业法人和机关法人，还包括在我国取得法人资格的外国企事业组织。

　　企业法人、事业法人、社团法人主要是在以下权利义务关系中作为行政相对人的： （1） 在组织成立和法人资格取得方面与批准登记机关之间所形成的权利义务关系中。 （2） 在义务活动过程中与相应管理职能机关之间所形成的权利义务关系中。（3） 在因某些或某个特别事项需要与相关职能部门之间所形成的权利义务关系中。机关法人是指具备法人资格条件的国家机关在实施非职权行为或处在非行使职权的场合领域，如在治安、交通、审计等领域中，作为外部行政行为所作用的对象，而处于行政相对人的法律地位。

　　3． 其他组织
　　“其他组织又称为非法人组织，是指经有关主管机关部门认可，准许其成立和进行某种业务活动但不具备法人条件，没有取得法人资格的社会团体或经济组织。”  其他组织虽不具备法人资格但同样必须接受国家行政管理，行政主体同样也会对其实施各种管理行为因而与法人一样，在行政法律关系中处于行政相对人的法律地位。

　　（二） 否定排除

　　1． 行使国家权力的国家机关。此类机关或行使其被授予的相应国家权力而没有参与到行政法律关系中来，或行使行政职权而成为行政主体，或是行政法制监督法律关系中的监督主体 （如国家机关对行政机关的行政监督法律关系中的权力机关），因而不能作为行政相对人。

　　2． 内部行政法律关系中的双方行政机关或机构也不宜称为行政相对人。原因在于，在此类内部行政法律关系中，一方是实施行政活动的主体，另一方同样也是实施行政活动的主体，双方都是在分工行使行政职权和履行行政职能，他们虽互有权利义务关系但却都是行政主体。如上级机关对下级机关发出命令，一个是以行政主体发布命令，一个是以行政主体身份执行命令，因而不能称执行命令的行政机关就是行政相对人。

　　行政相对人作为行政法学的一个基本范畴，对行政相对人的概念、范围等基本问题进行深入探讨和准确定位，对于完善我国现存的行政法律制度，加大对行政相对人权利的保护，扩大行政诉讼受案范围等诸多问题必有极好的促进作用。

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