餐饮业超范围使用食品添加剂行政处罚法律适用分析

　　食品添加剂是指为改善食品品质和色、香、味，以及为防腐、保鲜和加工工艺的需要而加入食品中的人工合成或者天然物质［1］。食品添加剂在食品生产加工制作中具有重要作用，但其在使用时不应掩盖食品本身或加工过程中的质量缺陷，也不能以掺假、伪造为目的而使用。目前，少数食品生产经营者滥用食品添加剂，以达到经济利益最大化的目的。滥用食品添加剂是指违反 《食品添加剂使用标准》 ( GB 2760 －2011) 的有关要求，超范围和超限量使用食品添加剂［2］。最近几年国家一直在严厉打击非法添加和滥用食品添加剂，各地查处了一批违法案件，但在餐饮业超范围使用食品添加剂行政处罚的法律适用上出现了争议，本文通过具体案例对有关问题进行分析探讨，具体如下。

　　1 案 例

　　某市食品药品监督管理局对某餐饮单位进行监督检查时，在该餐饮单位烹调间发现有已经使用过的柠檬黄色素。经调查询问厨师得知，柠檬黄色素是在加工制作三黄鸡等菜品时使用的，目的是使菜品颜色好看，已使用一段时间。该行为超出 《食品添加剂使用标准》中关于柠檬黄色素使用范围的规定，是超范围使用食品添加剂。监督人员对有关物品进行了证据保存，经调查核实后对该餐饮单位以涉嫌超范围使用食品添加剂为由予以立案。

　　2 分 析

　　在案件处理过程中，执法人员就处罚依据出现了争议，主要有以下几种意见。

　　2. 1 第 1 种意见 该行为违反了 《食品安全法》第三十六条第一款 “食品生产者不得使用不符合食品安全标准的食品添加剂”的规定［3］及 《食品安全法实施条例》第三十一条第一款 “餐饮服务提供者应当制定并实施原料控制要求，确保所购原料符合食品安全标准”的规定［4］，应当依照 《食品安全法实施条例》第五十六条第一款、《食品安全法》第八十六条第 ( 三) 项的规定处罚。

　　2. 2 第 2 种意见 该行为违反了 《餐饮服务食品安全监督管理办法》第十四条第 ( 一) 项［5］和 《食品安全法》第二十八条 “禁止生产经营下列食品”第 ( 一) 项 “添加食品添加剂以外的化学物质”的规定，应当根据 《餐饮服务食品安全监督管理办法》第三十八条第 ( 一) 项、《食品安全法》第八十五条第 ( 一) 项的规定处罚。

　　2. 3 第 3 种意见 该行为违反 《食品安全法》第二十八条 “禁止生产经营下列食品”第 ( 二) 项所指的 “其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品”的规定，应当根据 《食品安全法》第八十五条第 ( 二)项的规定处罚。

　　2. 4 第 4 种意见 《食品安全法》第二十条第 ( 二) 项明确规定食品添加剂的品种、使用范围、用量标准是食品安全标准内容之一。在餐饮经营中超范围使用食品添加剂是违反了 《食品安全法》第二十八条 “禁止生产经营下列食品”第 ( 十一项) 的 “其他不符合食品安全标准的食品”的规定，应当根据 《食品安全法》第五十三条第二和四款、第八十五条第 ( 十) 项的规定处罚。

　　3 探 讨

　　3. 1 《食品安全法》第三十六条第一款主要是要求食品生产者把好食品添加剂的采购安全关，此处 “不得采购和使用不符合食品安全标准的食品添加剂”是指食品生产者采购或使用的食品添加剂本身不符合食品安全标准。而且，本条明确是对食品生产者而言的，对餐饮经营活动不应适用; 《食品安全法实施条例》第三十一条第一款的规定同样是针对餐饮服务提供者采购的食品添加剂本身质量而言的，和超范围使用无关，所以第1 种意见不正确。

　　3. 2 《食品安全法》第二条 “适用范围”、第四十三条“食品添加剂的生产许可”及第九十九条 “用语解释”等处均表明食品添加剂既不是食品也不是食品原料，许多食品添加剂本质就是化工产品，与食品有质的区别，其生产许可按照 “工业产品生产许可证”进行管理。根据 《食品添加剂使用标准》，食品添加剂的安全性是相对而言的，每一种食品添加剂都有它的使用范围限制，即在某些食品中可以添加，而在其他食品中不得添加。因此，超出使用范围而不被允许添加到某类食品中的 “食品添加剂”相对于该类食品而言就不应被视作是食品添加剂，就可以认定为 “食品添加剂以外的化学物质”，本案中的 “柠檬黄色素”就应视为化学物质。《餐饮服务食品安全监督管理办法》第十四条第 ( 一) 项和 《食品安全法》第二十八条第 ( 一) 项规定是从食品生产加工制作源头上对禁止添加和使用的原料作出的具体规定，有对超品种和超范围使用食品添加剂的规定。所以违反上述规定应根据 《餐饮服务食品安全监督管理办法》第三十八条第 ( 一) 项、《食品安全法》第八十五条第 ( 一) 项的规定处罚。

　　3. 3 《食品安全法》第二十八条第 ( 二) 项不是针对超范围使用食品添加剂，主要是对有害物质超限量残留的规定。一是该项要求在食品生产经营中的有害物质不能超出限量规定，该类物质一般源于原料本身而非生产制作加工中人为添加，如农药残留等; 二是超范围和超限量是两个不同的概念，超限量主要表现在相应标准中对该食品添加剂有明确的使用限量规定，没有明确限量规定的不能理解为超限量。因此第3 种意见不正确。

　　3. 4 《食品安全法》第二十八条第 ( 十一) 项 “其它不符合食品安全标准或者要求的食品”是对该条前十项中没有列举出的行为的补充项，但没有该项的具体适用范围。

　　此外，根据第五十三条第二和第四款规定，对经营不符合食品安全标准食品的，监管部门不能直接进行处罚，必须首先责令其停止经营; 在责令其停止后，仍拒不停止经营的，才能根据第八十五条第 ( 十) 项对 “仍拒不停止经营的”情形进行处罚。这与目前国家严厉打击滥用食品添加剂的宗旨要求不相符合，不能起到震慑违法行为的作用。况且，《食品安全法》第二十八条第 ( 一) 项对超范围使用食品添加剂已有相应规定。因此第4 种意见不正确。

　　4 建 议

　　食品安全是指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，且不存在任何掺假掺杂或非法添加任何添加剂，即使这些掺假掺杂物品与添加剂对人体健康没有任何危害，只要是法律没有规定允许添加都是非法的，该添加行为都应受到法律处罚［6］。《餐饮服务食品安全监督管理办法》第十五条规定 “餐饮服务提供者应当按照国家有关规定和食品安全标准采购、保存和使用食品添加剂”。但在 《食品安全法》对超范围使用食品添加剂的处罚规定上不是十分明确，为确保消费者的饮食安全，应严厉打击违法行为，建议对有关条款予以修改或出台有关适用解释。

　　参 考 文 献
　　
　　［1］ 卫生部. GB 2760 －2011 食品安全国家标准 食品添加剂使用标准 ［S］.北京: 中国标准出版社，2011.
　　［2］ 王小莉． 我国食品安全面临的主 要公共卫生问 题及对策［J］． 中国 卫生监督杂志，2006，13 ( 3) : 209 － 211．
　　［3］ 中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议. 中华人民共和国食品安全法.2009 －02 －28.
　　［4］ 国务院第73 次常务会议. 中华人民共和国食品安全法实施条例.2009 －07 －20.
　　［5］ 卫生部. 餐饮服务食品安全监督管理办法.2010 －03 －04.
　　［6］ 孙效敏. 论《食品安全法》立法理念之不足及其对策 ［J］. 法学论坛，2010，25 ( 127) : 105 －111.