多使用者建筑消防法律关系概述

　　第 2 章 多使用方建筑消防法律关系概述

　　2.1 多使用方建筑的界定及形成原因。

　　总的来讲，多使用方建筑是市场经济发展的产物，是集约化生产经营的需要，其主要特点为：建筑规模体量大，功能复杂，产权人多，公共设施多，目前随处可见的大型城市商业综合体、市场、多功能商住综合楼等均属于多使用方建筑范畴。

　　多使用方建筑的产生，大致有以下原因：（1）市场经济体制深化后，某些国有公司体制改革或者破产后，一处建筑被分段、分层重新确权、拍卖或出售，形成多个使用单位的情形。（2）建设方在银行或他人处抵押借款后，因经营不善等原因，借款到期无力偿还，根据抵押合同，抵押建筑部分所有权归属银行或他人，形成一处建筑多个产权单位或使用单位的情形。（3）建筑由多个单位投资兴建，如大型商场、市场、宾馆等综合场所，该类建筑投入使用后，多个单位按约定在各自产权范围自行处置，从而形成多使用方的的格局。（4）部分大型综合市场、商场，建设单位开发后，自身不全部经营，大部分出租或出售，形成一栋建筑多个产权或经营单位的情形。（5）因市场需求，在一定建筑区域内的不同产权建筑中自发形成的，互不隶属，但生产经营及消防安全相互关联的综合性场所。多使用方建筑的出现，节约了国土资源，集中了社会财富，促进了生产经营，方便了人民生活，符合我国资源匮乏、人口众多的实际，在今后必将有更大的发展，成为城市经济生活的主要载体。

　　2.2 多使用方建筑消防安全特点及管理模式。

　　2.2.1 多使用方建筑消防安全特点。

　　（1）火灾危险性复杂。多使用方建筑的使用方若生产经营性质一致，则因其规模大，在消防管理上一般属于重点监管类型。按我国现行国家标准，生产经营火灾危险性分为甲乙丙丁戊五类，根据各类火灾危险性有其不同的消防安全要求，但是相当一部分多使用方建筑因其不同主体多从事不同性质的生产经营，产生了无法按单一标准进行归类的问题，导致同一建筑中要实行不同的消防安全标准，消防管理标准复杂程度大，导致火灾危险性大。（2）消防安全关联因素多。其一是共用的消防设施多。绝大部分多使用方建筑中，其防火分隔设施、安全疏散通道、消防车道、建筑消防设施等都是多方共用，相互之间依存关系大，一处发生问题，整栋建筑内各方都可能受到影响；其二是发生火灾后极易相互影响，一处发生火灾多处蔓延，多方受灾。（3）消防安全责任不明晰。现行的消防法律法规对多使用方建筑消防安全责任的要求是单位消防安全责任自负，公共消防安全由各管理或使用方自行协商约定，而现实中，涉及到管理责任和管理利益的分配问题，消防安全权利义务往往无法真正落实。（4）消防监督执法难。多使用方建筑的消防隐患往往是局部影响整体，例如一处建筑的自动喷水灭火系统不能运行，则整个建筑都不具备相应的消防安全条件，按消防法律法规对所有场所实施关停在执行中难度极大。又如，部分使用单位的行为导致公用消防设施不能运行，而该公用消防设施又另有管理责任人，如何确定行政处罚对象等都是非常现实而且比较复杂的问题。（5）火灾事故处理复杂。多使用方建筑一旦发生火灾事故，相互纠缠不清的法律关系给事故责任追究和民事赔偿带来很大的难度。近年来我国多使用方建筑重特大火灾事故频发，在处理过程中如何划分责任一直无明确的标准，导致只要存在违法违规行为的单位或个人，不论与火灾事故是否有直接关联，都要承担行政、法律责任，由火灾事故造成的损失往往只能由政府通过维稳经费解决。如何切实解决好这类建筑的消防法律责任划分问题 ,已经引起了社会各界的普遍关注。

　　2.2.2 多使用方建筑消防管理模式分析。

　　管理模式对多使用方建筑消防管理法律责任起着至关重要的作用。首先，使用方对其所经营使用的区域进行消防管理，这是消防法及相关法规所明确规定的"单位主体责任",即所谓谁经营谁负责。其次，建筑由多个单位管理或者使用的，应当明确各方的消防安全责任，并确定责任人对共用的疏散通道、安全出口、建筑消防设施和消防车通道进行统一管理。本文所提及的消防管理模式，主要是针对公用部分的管理。要从目前多使用方建筑公用部分管理模式看，主要有以下几类：1、聘请物业单位管理。各业主或使用方与物业管理单位协商一致，委托物业管理单位对公共消防安全进行统一管理，这是目前最普遍的管理模式。其优点是专业化，责任明晰，缺点是消防经费难以保障。2、大业主管理。多见于产权相对集中的多使用方建筑，由主要的产权单位自筹或向各使用方收取管理费用，承担公共消防管理职责。

　　其优点是消防管理纠纷少，管理方较为尽责，缺点是专业化程度不高。3、分区管理。

　　此种管理模式无统一的公共消防管理单位，各产权单位或使用单位按划分区域，对自有部分和邻近的共有部分实施管理。该种管理模式多存在于各方不能协商一致的场所，是一种松散的管理模式，缺点是权责不清，管理水平低下。4、政府或行业主管部门代管。多见于一些早期开发的产权分散的多使用方建筑，如集贸市场、小商品市场等。开发商出售产权后与建筑脱离关系，因各种原因无人管理，此类场所往往存在严重的消防隐患，无人接手，只能由政府或行业主管部门代为管理。其优点是解决了无管理单位的问题，且解决问题的力度大，缺点是保姆式服务，管理方义务大于权利，使用方则反之。5、无管理单位。多见于产权分散的多使用方建筑和自发形成的多使用方综合性生产经营场所，各经营场所只负责各自区域的消防管理，公共消防安全完全无人管理。此类场所一般存在于城乡结合部或欠发达地区。

　　2.3 多使用方建筑消防法律关系的复杂性。

　　2.3.1 多使用方建筑公共消防设施所有权分析。

　　明确多产权建筑消防设施的权属性质，是确定消防安全责任主体以及各使用方履行消防义务的主要依据。根据《中华人民共和国物权法》，"业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。"业主的所有权为区分所有权，建筑物的区分所有权是指数人区分一建筑而各自专有一部分，对专有部分具有单独所有权，且对该建筑物及其附属物的共有部分，除另有约定以外，按其专有部分比例共有的建筑物所有权。建筑物的专有部分是指区分所有人所拥有的，构造上可以明确区分，具有排他性且可独立使用的部分。共有部分是指专有部分以外的部分，共有权是由专有部分决定的，并从属于专有部分的所有权，只有在取得了专有部分的所有权之后才能相应地取得共有权，可以分为法定共有部分和约定共有部分。消防设施系统，特别是自动消防设施系统、公共楼梯通道因其作用与不可分性以及整体系统性是建筑物固有的附属物和附属设备为建筑物所有业主共有，业主享有权利，承担义务，所以不能放弃权利不履行义务。从权属上，建筑物的所有业主应对消防设施系统、公共楼梯通道进行负责。业主方若将所属区分交他人经营使用，使用方当然取得区分内消防设施的使用权，也同时取得共用部分消防设施的使用权。

　　2.3.2 多使用方建筑在消防管理中各方的法律责任。

　　多使用方建筑消防法律关系的参与方大致可分为建设方、产权方、经营方、管理方、监管方。根据《消防法》及相关法规、规章，归纳各方主要有以下消防法律责任。

　　2.3.2.1 建设方的消防法律责任。

　　多使用方建筑的建设方又称开发方，是建设工程的责任主体单位，建设方可能是多使用方建筑的产权方，也可能将所开发的建设工程出卖、出租，成为出卖、出租方。作为建设方，根据《消防法》及其配套法规，在工程建设阶段有以下消防法律责任：1、建设工程消防设计必须符合《建筑设计防火规范》等国家消防技术标准的要求，并按规定申报公安消防机构审核；2、施工过程中必须按建筑消防设计和国家消防技术标准施工，不得擅自变更消防设计，不得降低标准施工；3、建设工程完工后，其消防施工内容必须验收合格方可投入使用；4、作为开发方，必须保证所出租、出卖的建筑符合特定场所使用性质的基本消防标准。

　　2.3.2.2 产权方的消防法律责任。

　　产权方是指对建筑拥有全部或局部所有权的人。产权方可能是建设方，也可能是经营方，也可能是出租方。产权方对多使用方建筑有以下消防法律责任：1、按建筑消防设计规定的用途确定整体或局部使用性质，不得擅自改变建筑物使用性质；2、未经审批不得擅自变更所属建筑的消防安全布局、防火防烟分区、安全疏散设施、建筑消防设施等消防安全基本要素；3、单独或者联合确定多使用方建筑的消防安全管理单位；4、在出租所属建筑时，保证建筑消防安全条件符合承租方经营项目的要求。

　　2.3.2.3 经营方的消防法律责任。

　　经营方是指在多使用方建筑中从事生产经营活动的人。经营方有以下消防法律责任：1、经营项目不得擅自超出原消防设计中该区域的火灾危险性；2、在装修改造过程中不得改变建筑原消防设计，不破坏区域内消防设施，不产生火灾隐患；3、做好经营区域内的消防安全管理工作，加强从业人员消防教育培训；4、积极配合管理方开展灭火演练，整改消防隐患。

　　2.3.2.4 管理方的消防法律责任。

　　管理方是指多使用方建筑中各方确定的，对公共消防安全进行管理的人。管理方可以是建筑中的某一经营单位，也可以是多方共同聘请的物业管理单位。管理方有以下消防法律责任：1、对共用的疏散通道、安全出口、建筑消防设施和消防车通道进行统一管理；2、开展消防安全检查巡查，发现火灾隐患和消防违法行为及时组织整改并可通报监管单位；3、组织成立志愿消防队伍，开展消防安全演练；4、按约定提供消防安全防范服务。

　　2.3.2.5 监管方的消防法律责任。

　　与消防设计审核与验收工作相关的行政主管部门主要包括施工许可部门、产品质量监督部门和工商行政管理部门等。

　　监管方是指具有消防监督管理职能的行政机构和部门，主要分为执法监管机构和行业主管部门，执法监管机构为各级公安机关下属的公安消防机构和公安派出所，行业主管部门，是指按国家有关法律规定，对特定行业具有监督管理职责的部门，如民政部门对养老院福利院、教育部门对学校幼儿园、安监部门对危险化学品行业具有消防安全监管职能。消防机构作为惟一的监督主体，计划经济时期包揽式管理的色彩较浓，导致责任错位， 弱化了建设单位自身的义务，抑制了社会的积极作用。

　　监管方对多使用方建筑具有下列消防职责：

　　1、依法开展消防监督检查，督促消除火灾隐患，对消防违法行为进行行政处罚；2、组织开展消防教育培训，提升从业人员消防素质；3、对消防安全重大问题组织确定整改方案，督促落实整改责任；4、对多使用方建筑内的生产经营场所依法作出行政许可；5、对多使用方建筑发生的火灾事故开展调查认定并依法处理；6、因监管失职渎职行为而引起的国家赔偿及行政、刑事法律责任。

　　2.3.3 多使用方建筑各方消防法律关系的交织。

　　分析其中的法律关系，既要立足于现有的消防法律法规体系，又必须综合民事、刑事、行政等各方面与之相关的法律原则和条款。概况而言，建设、产权、使用、管理方之间的买卖、租赁、经营、管理主要是民事法律关系，建设、产权、使用、管理方与监管方之间主要是行政法律关系，其中还可能涉及到刑事法律关系。

　　多使用方建筑消防法律关系主要表现在两个方面：1、由消防安全管理产生的民事关系。如各方在消防管理方面的责任划分、消防管理和整改经费的分摊、因消防条件不符合国家标准而造成的损失等。2、由消防执法而产生的行政、刑事关系及附带的民事法律关系。如消防违法行为的归责问题、由火灾事故导致的民事赔偿和刑事责任问题。