环境行政问责的概念与制度重构

　　一、我国环境行政问责制度的现状

　　在我国，环境行政问责制度实际上是在行政问责制度发展和政府环境意识觉醒的双重驱动下应运而生的。尽管“严格意义上的问责制度起源于现代的西方，是伴随现代政党制度和议会制度而产生和发展的”,“并且成为宪政制度的一个组成部分”,①然而，正如有学者所言，我国行政问责实践并非“从一开始就有着外国法的渊源”,而是“我国政府长期致力于依法行政的宣传与建设的必然结果”,“独特的政治情境孕育了独特的问责制度”,我国的行政问责制度“应该是很中国化的产物”.②环境行政问责是一种同体问责机制，环境行政问责制度内容包括问责主体、问责客体、问责范围、问责程序、问责结果等几个方面。作为行政系统内部的自我约束机制，环境行政问责的主要目标是在环境法治的基础上追求和实现环境善治。环境行政问责机制不仅要保证政府依法行政，而且要根据自身的环境保护目标和价值定位，实现良好的环境治理状态。政府对这种目标和价值的背离，是环境行政问责的真正基础。为了督促政府依法履行环境监管职责和环境义务，我们必须对政府建立环境行政问责制度，实行行政问责必须依靠法律和法治。

　　我国现行的行政问责制度发端于对重大事故责任的追究，最早可追溯至 1979 年“渤海二号”钻井船翻沉事件，这次事件造成72 人死亡，时任国家副总理的康世恩因此被记大过。2003年 4 月，因在“非典”事件中隐瞒疫情或防治不力，包括前卫生部长张文康、前北京市市长孟学农两位省部级高官在内的上百名官员被问责查处，自此，拉开了所谓中国公共行政“问责风暴”的序幕。随后 2003 年重庆“12·23”特大井喷事故，2004 年北京密云“2·5”特大踩踏伤亡事故、安徽阜阳劣质奶粉“大头娃娃”事件、包头“11·21”空难事故，2005 年松花江水污染事件，2006 年重庆“10·1”特别重大道路交通事故，2007 年的广西北海鳄鱼吃人事件、山西黑砖窑事件、山西临汾洪洞矿难，2008 年云南阳宗海砷污染事件、山西襄汾溃坝事故、深圳歌舞厅大火案、三鹿奶粉事件等等，都成为行政问责的典型案例。纵观这些案例的问责结果，多由各级党组织而非人大主导，相关领导或责任人多是先由党委给予免职等党纪处分，然后由其个人请辞相关职务，而非人大行使罢免权，人大通常只是简单地履行同意手续； 也有一些案例中责任人由所在机关或监察部门给予行政处分，乃至移交司法机关追究刑事责任。并且，问责的结果通常以“公开处理”“处理通报”“新闻发布会”等方式公布，具有强烈的回应社会诉求的色彩。在规范依据上，自 2003 年起，长沙、天津、大连等地相继出台地方政府行政问责或专门针对行政首长问责的规定，2009 年中共中央则出台了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。从内容上看，问责对象主要包括行政机关首长、机关工作人员、党政领导干部三类； 问责事由主要包括决策失误、违法执法、政绩低劣、个人操守不当等； 责任类型包括行政处分、党纪处分等。

　　在行政问责制度快速发展的同时，因为环境污染、生态破坏给社会公众健康和财产造成的危害也日益加剧，由此也诱发了不少群体性事件。2004 年的四川沱江特大水污染，2005 年的浙江东阳画水镇化工污染和松花江特别重大水污染，2006 年的湖北省竹山垃圾场 14 年污染、四川泸州电厂燃油泄漏污染长江水体，2008 年至 2009 年的湖南浏阳镇头镇镉污染，2009 年的江苏东海倾倒有毒物质、陕西凤翔“血铅”案、山东沂南涑河砷化物水污染事件等等，最终都演变为环境群体性事件。有学者统计，自 1996 年以来，环境群体性事件以每年 29% 增速在增长，仅“十一五”期间（ 2006 年至2010 年） ,环境信访的件数就有 30 多万，环境访民成为了中国访民队伍中的新类型。①环境污染事故的频发、环境群体性事件和环境信访案件数量的激增，也使得执政党和各级政府的环保意识不断增强。1997 年中共十五大把可持续发展战略确定为我国“现代化建设中必须实施”的战略。2007 年中共十七大明确阐释了科学发展观，指出“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾”; 提出实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，包括“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”.2012 年中共十八大将生态文明提升到前所未有的高度，十八大报告首次专篇论述生态文明建设，并将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列，纳入中国特色社会主义建设“五位一体总布局”; 强调把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程； 并将“美丽中国”和“中华民族永续发展”作为生态文明建设的宏伟目标。

　　在此背景下，以环境行政问责方式回应环境群体性事件以及环境信访中的公众诉求，成为中央和地方各级政府的共同选择。从“北大法宝”的法律法规和政府文件数据检索结果看，早在1996 年12 月，山东省监察厅、山东省人事厅、山东省环境保护局就联合颁布了《关于违反环境保护法规行政处分暂行规定》； 2002 年 3 月，湖北省监察厅、湖北省环境保护局联合颁布《关于违反环境保护法律法规行政处分的暂行规定》； 2002 年 6 月，山西省监察委员会和山西省环境保护局联合颁布《山西省环境保护违法违纪行为处分暂行规定》； 2003 年 7 月，中共贵州省纪委、贵州省监察厅联合颁布《关于违反环境保护法律法规党纪政纪处分的暂行规定》。这些地方性规范文件相继推动了地方各级政府的环境行政问责实践。

　　2005 年 12 月，国务院颁布《关于落实科学发展观，加强环境保护的决定》，明确提出“建立问责制，切实解决地方保护主义干预环境执法的问题”; “对因决策失误造成重大环境事故、严重干扰正常环境执法的领导干部和公职人员，要追究责任”.2006 年2 月，监察部、国家环保总局联合颁布我国首部关于环境行政问责的部门规章---《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，对国家行政机关及其工作人员、企业中由国家行政机关任命的人员因环保违法违纪应受行政处分问题作出明确规定，客观上对地方环境行政问责的制度建设起到了一定的导向作用。

　　2006 年 4 月，贵州省环保局出台《行政首长问责制暂行办法（ 试行） 》，对其省内环保系统的行政首长的问责问题作出了具体规定。2013 年 5 月，云南省政府办公厅出台《云南省环境保护行政问责办法》，就各级政府及其工作人员、环保行政主管部门及其工作人员、各级政府及组织人事部门任命和管理的负有环境保护监督管理职责的企事业单位领导干部和工作人员等三类问责对象，共规定了40 种具体的问责情形，而问责形式和问责程序则按照《云南省党政领导干部问责办法（ 试行） 》规定执行。另据2014 年1 月新华网报道，2013 年河北纪检监察部门共查办环境污染违纪案件40 起，201 名干部受到行政问责处理，其中，纪律处分154 人，其他方式问责 47 人； 县处级干部25 人，科级及以下干部176 人。①从总体上看，我国环境行政问责制度发展已经初具规模，具有丰富的制度文本和实践案例，一方面，人们可以想当然地认为，该制度对强化各级政府官员和公务人员的环境责任意识和缓解公众与各级政府部门之间的环境冲突起到了一定的积极作用； 但另一方面，不可否认的是，经过近20 年的发展，环境行政问责制度，无论理论还是实践仍然是乱象丛生，如同一团乱麻亟待理清。究竟什么是环境行政问责，环境行政问责与一般法律意义上环境法律责任的追究是什么关系，其独特的制度价值究竟何在，如何衡平环境行政问责中多方利益主体之间的利益关系，未来的环境行政问责制度究竟该如何发展与完善，如何真正实现环境行政问责的制度价值，等等，仍有待相关理论深入研究。

　　二、环境行政问责概念的语义分析和理论重述

　　与“环境行政问责”相关的概念包括： “环境问责”“行政问责”“环境法律责任的追究”“环境行政法律责任的追究”等。从语词构成逻辑看，“环境行政问责”与“环境问责”和“行政问责”存在包含与被包含的种属关系，与“环境法律责任的追究”“环境行政法律责任的追究”存在交叉关系。

　　“环境问责”本身是一个外延十分庞杂的概念，仅从字面看，不论是何主体、何种责任，但凡涉及环境保护责任的追究都可以纳入“环境问责”的范畴，其对“环境行政问责”的限定除了表明适用的领域外，没有其他特别之处。“行政问责”对“环境行政问责”的限定意义则不同。“环境行政问责”是行政问责制度在环境保护领域的具体展开，“行政问责”作为居于“环境行政问责”上位的属概念，其特征首先限定了种概念“环境行政问责”的特征。作此分析的意义在于阐明“环境行政问责”与“环境行政责任的追究”以及“环境法律责任的追究”之间的关系。从文本和案例看，我国“行政问责”中的“行政”二字有别于“环境行政责任”中的“行政”二字，前者指向的是主体的属性，后者指向的是责任的属性。进言之，“行政问责”中的“行政”是指对行政者的问责，而“环境行政责任”中的“行政”指的是责任的行政性。在法学领域，环境法律责任按照既有部门法的划分，在性质上可以分为“环境民事责任”“环境行政责任”“环境刑事责任”三种类型。

　　“环境行政责任”作为“环境行政法律责任”的简称，是指对违反环境行政法所应承担的责任，既包括行政相对人因违反环境行政法律、法规、规章而承担的环境行政处罚，也包括行政主体及其工作人员因违反环境行政法律、法规、规章而承担的环境行政处分。由“行政问责是对行政者的问责”,可以推导出“环境行政问责”并不包括对相对人环境行政责任的追究，因此“环境行政问责”之外延并不能囊括“环境行政责任的追究”的外延； 再由“行政问责问的不仅仅是行政法律责任，至少还包括刑事责任”,可以推导出“环境行政责任的追究”之外延也不能囊括“环境行政问责”的外延，二者仅仅是一种交叉关系。同理，再由“行政问责问的不仅仅是法律责任，还包括政治责任等”,还可以推导出“环境行政问责”与“环境法律责任的追究”也是一种交叉关系。“环境行政问责”与“环境行政（ 法律） 责任的追究”以及“环境法律责任的追究”的交叉结果是： “环境行政问责”的外延既“不完全”包括也“不仅仅”包括“环境法律责任的追究”.