风险评估下食品安全风险警示的制度缺陷

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　　【题目】食品安全公共警告运行问题探究
　　【引言】食品安全公共警告制度探析引言
　　【第一章】公共警告的构成要素与内涵分析
　　【第二章】食品安全公共警告的制度现状
　　【3.1】食品安全消费警示的制度缺陷
　　【3.2】风险评估下食品安全风险警示的制度缺陷
　　【3.3】食品安全公共警告的后续救济缺失
　　【4.1】完善食品安全消费警示的制度构建
　　【4.2  4.3】规范食品安全风险警示——以风险评估为重点
　　【结论/参考文献】食品安全公共警告体制优化分析结论与参考文献



　　二、食品安全风险警示的制度缺陷--以风险评估为突出表现

　　如前文所述，食品安全风险警示的运行机制在立法上以食品安全风险评估为最重要的环节，而其不容乐观的实践现状也主要归结于食品安全风险评估的制度缺陷。因此，食品安全风险警示在运行中出现的问题集中体现在风险评估这一环节。

　　（一）食品安全风险评估机构的依附性与粗糙性

　　1.外部设置：风险评估与风险管理未分离

　　《食品安全风险评估管理规定（试行）》第 6 条从字面上明确肯定了风险评估专家委员会具有开展风险评估工作的独立性，但是，无论在立法上还是在实践中，这种独立并不是真正意义上的独立， 我国的食品安全风险评估机构对风险监管机构有很强的行政依附性。

　　一方面，从立法上看，食品安全风险评估专家委员会从评估的启动到结果的公布都无自主性。根据《食品安全风险评估专家委员会章程》的规定，专家委员会是应风险监管部门的要求而启动风险评估，可见其在风险评估最主要的启动环节上并没有自主权。在制定食品安全风险评估计划与优先评估项目上，专家委员会也无最终决定权，而是由卫生和计划生育委员会来确定。对于风险评估结果，由卫生和计划生育委员会公布，专家委员会则针对评估结果向社会做出解释。

　　由此可见，专家委员会对于风险评估相关工作的开展都缺乏把控力。

　　另一方面，从实践上看，专家委员会与风险评估中心、风险评估中心与行政机关之间的关系又在另一层面上决定了专家委员会的行政隶属性。我国于 2009 年11 月成立了食品安全风险评估专家委员会，于 2011 年 10 月成立了国家食品安全风险评估中心。食品安全风险评估专家委员会可以对风险评估技术机构进行委托与指导，而与此同时，风险评估技术机构负责完成数据收集、信息处理、结果分析等任务。

　　在实践中，风险评估中心是开展风险评估工作的技术支持机构。因此，专家委员会是在风险评估中心提供信息、数据、技术的基础之上进行风险评估，具有依赖性。另外，风险评估中心实行理事会制度，理事长单位是卫生和计划生育委员会，副理事长单位是食品安全办、农业部，它们都对风险评估中心享有决策权与监督权，负责风险评估中心的相关事项，比如拟订章程、管理财务预决算、制订发展规划等等。

　　由此可见，专家委员会依赖于风险评估中心的技术支持，而风险评估中心又受行政机关的领导与监督。经过这样的传递关系可知，食品安全风险评估专家委员会依附于行政机关。

　　在"三鹿毒奶粉"事件中，之所以没有进行及时的食品安全风险评估，很大程度上与我国未区分食品安全风险评估和风险管理有直接的关系。虽然 2006 年的《农产品质量安全法》规定了开展农产品质量安全风险评估工作的是专家委员会，但是专家委员会并没有在法律上取得独立的地位，它要依附于实施风险管理的行政机关。当接到消费者的举报之后，风险评估专家委员会并不能基于公众利益和其自身的职责而主动启动风险评估，而是要等待风险监管机关的要求。此时，行政机关虽然在名义上被称为风险监管机关，但事实上其还享有启动风险评估的权力。当河北政府部门同时享有这两项职权时，其一方面考虑到要维护消费者的健康，另一方面要发展地方经济，正是在这种权力的共生与冲突之下，其为了地方经济的发展而没有及时地要求风险评估专家委员会对三鹿奶粉进行风险评估。因此，如果不将具有科学性质的风险评估和具有政治性质的风险管理相分离，则会使风险评估失去其应有的功能，也会使科学的风险评估变得不再"单纯".

　　上世纪 90 年代，联合国食品法典委员会（简称 CAC）将"风险分析"的概念引入到食品安全监管的领域中，从其制定的风险分析工作原则中可以看出，CAC主张将风险评估与风险管理进行分离，从而使两个机构相互独立，避免造成不必要的制约。

　　一些发达国家和地区也陆续开始采纳"风险评估独立性原则"的思想。

　　在欧盟地区，欧盟食品安全局是欧盟的食品安全风险评估机构。它依据 2002 年 1月欧洲议会和欧盟理事会颁布的第 178/2002（EC）号法规（即《基本食品法》）而成立，独立承担食品安全风险评估工作。《基本食品法》第三章规定了欧盟食品安全局的独立性原则，即其不依附于任何风险管理部门（欧盟委员会、理事会与成员国），可以根据需要自主启动食品安全风险评估工作。欧盟食品安全局的内部职能机构主要包括管理委员会（a Management Board）、咨询论坛（anAdvisory Forum）、执行董事（an Executive Director and his staff）、科学委员会（a Scientific Committee）和专门的科学小组（Scientific Panels），而风险评估工作具体由科学委员会和专门的科学小组来实施，其不受任何外部影响和干预，而客观独立地进行科学评估。

　　日本借鉴了欧盟风险评估机构的独立性原则，将日本的食品安全风险评估机构与风险管理机构相互分离。根据日本 2003 年的《食品安全基本法》的规定可知，日本专门的食品安全风险评估机构是食品安全委员会。食品安全委员会直属于日本内阁，但不受风险管理机构的限制，在其职权范围内独立开展食品安全风险评估工作，并将独立形成的评估结果向内阁府汇报。日本食品安全委员会在风险评估的启动环节也具有自主性，其可以根据实际需要自行启动风险评估，也可以根据厚生劳动省、农林水产省等相关各省的咨询而开展风险评估工作。

　　德国的食品安全风险评估机构同样也是独立的。2002 年 11 月，联邦食品、农业和消费者保护部依照《消费者健康保护和食品安全重组法案》和欧盟第 178/2002 号指令，设立了两个新机构，即联邦风险评估研究所（BfR）和联邦消费者保护与食品安全局（BVL）。

　　其中，联邦风险评估研究所（BfR）是风险评估的专门机构，其独立地在科学的基础上进行食品安全风险的研究与评估，不受作为风险管理机构的联邦消费者保护与食品安全局（BVL）的制约和领导。

　　由此可见，与上述发达国家和地区的立法与实践状况相比，我国的食品安全风险评估机构依附于风险管理部门的现状实属落后。如果不能将风险评估机构与风险管理机构予以相互独立，那么带有强烈行政色彩的风险评估机构很难确保其作出及时、科学的评估结论，从而也在很大程度上制约了风险警示信息的准确发布。

　　2.内部设置：风险评估职能部门不健全

　　我国食品安全风险评估机构在内部职能部门的设置上存在设置形式单一、部门分工粗糙的问题。总体来看，目前我国食品安全风险评估专家委员会的内部职能部门主要有专门工作组、临时工作组、秘书处等。我国《食品安全风险评估专家委员会章程》（以下简称《章程》）第 7 条规定，在实际需求的基础之上，风险评估专家委员会可以设立专门工作组，针对不同领域开展专业性的风险评估工作。

　　但对于划分专门工作组的依据、专门工作组的具体职责权限等并未作出具体的规定。《章程》第 8 条规定，食品安全风险评估专家委员会设秘书处，它是专家委员会的常设机构，并在第 9 条规定了秘书处的职责，包括负责专家委员会的日常事务、财务经费、风险信息交流等工作及承担管理、组织、协调等职能。相比较而言，虽然法律规范对秘书处的规定相对细致，但其中一个很明显的问题是将开展食品安全风险信息交流工作的职责赋予处理日常行政事务的秘书处。这种职能的叠加不利于风险信息交流工作的开展，而其中的原因也在于我国食品安全专家委员会在内部职能部门的设置上不够细化，从而将本应由两个或多个部门完成的任务全部叠加在一个部门上。此外，《食品安全风险评估管理规定（试行）》第 16 条和《食品安全风险评估专家委员会章程》第 10 条都规定了临时工作小组的成立。

　　风险评估专家委员会可以根据实际需要设立临时工作小组，完成应急评估工作。

　　由此可知，我国的风险评估机构在职能部门的设置上十分单一，缺乏类型化和精细化；在已有的几个部门内部，其具体分工与职责也不明确。这种叠加的职能和粗糙的分工都不利于食品安全风险评估工作的顺利开展，因而也无法保障风险评估结论的及时作出。

　　（二）食品安全风险评估模式的单一性

　　如前所述，我国的《食品安全法》所确立的食品安全风险评估模式是"专家理性模式",即仅仅依靠专家知识进行风险评估，并得出评估结论。事实上，这种模式不能保证风险评估结论的可靠性与准确性，主要基于以下几个因素：

　　第一，食品安全风险评估是一个价值有涉的活动。"专家理性模式"确立的前提是承认客观主义的食品风险论，即认为食品风险是一种客观意义上的物理性存在，所以风险评估仅依赖专家知识和科学方法，是"一个纯粹的专家行为".

　　然而，从"三鹿毒奶粉"等食品安全事件的发生及其所产生的社会影响来看，公众闻"奶"色变的恐慌情绪及对乳制品业的不信任等反应，都表明食品风险不仅仅是客观的存在，它更是一种社会、文化、心理等建构意义上的存在。因此，专家进行食品安全风险评估也包含着价值问题，是一个价值有涉的活动。在涉及到风险评估的价值问题时，专家不一定能比社会公众作出更中立的判断，所以单纯依靠专家知识和科学方法进行风险评估并不能确保评估结论的客观性和中立性。

　　第二，科学和专家知识具有不确定性与模糊性。科学具有不确定性，且这种不确定性是绝对的。因为科学所认识的对象是复杂的、不确定的，而作为认识主体的科学家也存在认识上的局限性。就食品安全风险评估这一科学活动而言，作为评估对象的食品风险是不确定的、复杂的，本身是一个概率性的问题，而评估专家也基于其自身的知识结构、方法论等因素而使得科学活动充满不确定性。比如，对于新领域的食品风险，专家知识存在漏洞和盲点，只能在不断的探索与试验中积累知识和经验，而在此阶段所固有的知识和不断补充的知识相互关联、相互吸收、相互验证，因此带有一定的模糊性。由此可见，科学的不确定性是内在于科学的，是科学文化的重要特质，也是科学家工作中所熟悉的，并且不是都可以通过进一步的研究消除的。

　　第三，专家遴选程序不严格。根据《食品安全风险评估专家委员会章程》的规定可以得知，专家委员会的委员是在科研机构及相关部门的推荐下、经卫生部的聘任而产生，每届任期五年；当出现需要终止委员会委员的资格的情形时，由专家委员会报请卫生部批准后方可终止。这种制度使得专家委员会的委员具有很强的行政隶属性，不利于风险评估结论的客观性和中立性；同时，这种由推荐和聘任构成的遴选程序不够严格，难以选拔出职业道德感强、技术水平高的专业人才，从而在风险评估领域出现专业人员匮乏、技术不精湛、专家队伍的研究水平整体薄弱及专家滥用权力等问题。

　　综上所述，基于以上客观因素和主观因素的综合作用，以"专家理性"作为我国的食品安全风险评估模式并不能保证风险评估活动的顺利开展和评估结论的中立性和准确性。其中第一个和第二个因素属于客观因素，是事物本身所固有的客观属性，因而也是无法规避的，但可以通过适当弱化专家在风险评估中的地位来缓解风险评估的价值性和科学的不确定性所带来的问题；而第三个因素反映出我国目前在食品安全风险评估专家遴选方面的制度缺陷，因此可以通过完善相应的遴选机制而在满足风险评估专业性需求的前提下达到充分发挥专家作用的目的。