城管执法行为失范相关概念界定及理论

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【题目】姑苏区城管局基层执法行为规范探究 
【绪论】姑苏区基层城管执法问题探析绪论 
【第一章】城管执法行为失范相关概念界定及理论 
【第二章】基层城管执法现状分析——以姑苏区城管局为例 
【第三章】城管执法行为失范的原因分析 
【第四章】 基层城管执法行为失范的应对策略 
【结语/参考文献】基层城管人员执法困境研究结语与参考文献

　　第一章 相关概念界定及理论

　　一、概念界定

　　（一）基层城管

　　所谓基层城管是指处于基层同时也是我国最前线的行政执法人员，利普斯基在《街头官僚：公共服务中个人的困惑》一书中将此种处于最基层同时也是最前线的工作人员定义为“街头官僚”.

　　（二）基层城管群体特征

　　作为市容市貌的直接监督和管理者，基层城管直接约执法对象打交道。他们人数较多处于政策执行过程的最末端，现场执行法律法规或是某种政策，在具体的是执法过程中有一定的自由裁量权。而且他们处于政府“金字塔”的最底层，权利小位置低，只有上级没有下级，但是他们的工作质量和绩效表现直接决定着公共部门的行政能力、政府形象和官民关系等，主导着公众对政府的评价。

　　在我国的基层城管执法过程中中还有一个特殊现象，即城管协管员的参与。协管员的主要职责是协助城管执法队员处理上级批转、居民投诉、新闻媒体曝光的涉及市容环境方面的问题，协助执法队员搞好社区的环境卫生监督工作，协助执行并完成街道办事处交办的其他城市管理任务。但是在实际工作中基层城管执法工作有很多由协管员代做。经笔者调查，以苏州市姑苏区某街道为例，派驻街道的在编城管执法队员只有 5 名，远远少于该街道合同制协管队员（约 65 人）。协管队员招聘要求低，整体素质不高，岗位流动性强，导致基层城管队伍鱼龙混杂、管理松散。

　　（三）失范

　　失范（anomie） -词源自希腊文“anomois”,由否定前缀“an-”和词根“-hormoies”组成，意为“非等同”或“差异和混乱”.最初对失范作出开创性研究的是法国学者迪奥。“失范不是一种邪恶的东西，也不是当代社会的一种疾病。失范是一种非常好的性质。”②迪奥认为失范的研究就是为了达到道德整合的目的。他强调的是失范的正功能，认为失范充当了一种新生事物的作用，具有思想解放的含义，这与后人将失范当作一个贬义性的概念是大相径庭的。

　　我国社会学家对“失范”、“失范行为”的界定有很多，他们都把“失范行为”视作越轨行为。越轨行为又称离轨行为，即超出常规、违反社会规范的行为，是社会成员对其所属群体、社会或文化体系的行为模式或社会期待的偏离。失范行为是对社会规范的违背或偏离，并且普遍认为“失范”是社会结构在转换过程中所引起的负面现象，将失范行为视为一种异常行为，一种人们必须努力避免的行为，赋予更多的贬义。

　　对于社会群体出现行为失范的原因也众说纷纭。法国、德国等西方国家城市社会学派的主要是从社会解体、文化价值断裂、角色剧变等理论分析角度探讨在城市化进程中，社会失范与社会成员群体行为失范问题方面的主要社会原因。

　　（四）基层城管执法行为失范

　　对于基层城管执法行为失范，本文认为是由于内心或外界价值规范观念、体系出现紊乱而导致的个体或群体对社会主流价值规范和规范体系的背离。失范可从宏观和微观两个层面来考察。微观层面的失范是指社会成员的行为失范，即社会群体或个体的行为偏离或违反了社会价值观念和规范体系，本文中即指基层城管由于内在的自身原因，包括基层城管的群体素质不高、城市化进程中随着城市规模不断扩大，城市管理范围和权力也随之扩大，基层城管的执法工作也愈加复杂导致基层执法行为出现偏离。宏观层面的失范是指社会失范，即社会价值观念与规范体系出现瓦解与紊乱，整个社会处于无序与混乱的过程或状态之中。在本文中，基层城管执法行为失范属于微观层面的失范范畴，它是指在我国城市化进程中，基层城管的执法行为背离或违反了人们普遍认可的社会规范体系的状态。

　　所谓现行的社会规范体系，是指涵盖了法律、法规、规则、制度、道德等的多元的社会规范系统，它指导和约束着不同社会领域、不同社会层次和不同社会成员的价值取向、思维方式和行动准则。基层城管执法行为失范对社会发展有着极其消极的影响。基层城管执法行为失范是政府失职的表现，有损政府形象，尤其在当前我国社会正处于转型时期，各种社会矛盾凸显，基层城管执法行为失范容易引发激烈的社会冲突，为社会的长期稳定留下隐患。基层城管执法行为失范表现为忽视执法程序、任意扩大自由裁量权、暴力执法、消极执法等等，本文将具体阐述。

　　二、相关理论

　　（一）城市治理理论

　　进入 20 世纪以来，随着城市规模得不断发展，城市功能日趋完善，城市治理理论，根据城市发展的新形势，在城市治理领域内经历了传统区域主义、公共选择学派以及新区域主义三种范式的转换。其中传统区域主义和公共选择学派分别强调国家、政府和市场在城市治理中的作用。其中传统区域主义把国家政府作为绝对的主体力量统治城市，而公共选择学派则把市场作为基本的动力，从经济领域寻求解决方案。但这两种理论先后在实践中遇到挫折，20 世界 90 年代，新区域主义兴起。根据萨维奇和福格尔、斯托克（Stoker）、诺里斯（Norris）以及 Dodge 的相关研究该理论的主要内容包括：“（1）参与主体的多样性，其中涉及政府、企业和社会组织，甚至是公民个人；（2）参与机制的综合性，新区域主义涵盖了政府管理、市场调节以及复杂的网络化结构；（3）参与规范的灵活性，新区域主义的治理既可以是制度化的约束框架，也可以是非制度化的协议；（4）参与方式的自愿性，新区域主义强调治理参与是自愿而非强迫的，自愿的参与能最大程度地调动参与者的积极性和创造性，使其实现资源的最佳配置”①。随着我国城市化进程不断加速，城市规模的不断扩大，城市所承担的职能越来越多，越来越重要，城市治理领域的新区域主义的相关理念正可以用来解决城市化进程中城市治理方面的问题。

　　（二）博弈理论

　　博弈论又被称为对策论（Game Theory），学者曹国正在《博弈圣经》中写到：博弈论是二人在平等的对局中各自利用对方的策略变换自己的对抗策略，达到取胜的意义。按照 Robert Aumann 教授的说法，博弈论就是研究互动决策的理论。

　　所谓互动决策，即各行动方（即局中人[player]）的决策是相互影响的，每个人在决策的时候必须将他人的决策纳入自己的决策考虑之中，当然也需要把别人对于自己的考虑也要纳入考虑之中……在如此迭代考虑情形进行决策，选择最有利于自己的战略（strategy）。②在城管执法过程中，存在着政府（基层城管执法人员）、流动摊贩和社会公众三个博弈方，他们中的任一方都会为了自己的利益而向其他两方提出自己的要求。而另外两方则会在为了自己的利益而去躲避这些要求。

　　（三）激励-保健理论

　　美国心理学家赫茨伯格的激励-保健理论认为员工对待工作的态度很大程度上决定任务完成的成败。但导致员工对工作产生满意和不满意的因素是有区别的，他讲给员工带来满足感的因素称为激励因素，将那些导致员工对工作不满的因素称为保健因素。即使做出努力改善那些导致工作不满的因素，员工也只是降低不满感，并不会产生满意感，因此激励保健理论认为在提高员工的工作积极性，激励员工努力工作时必须重视那些给员工带来满意感的激励因素。