道路交通综合行政执法概述

　　第二章 道路交通综合行政执法概述

　　2.1 行政执法概述。

　　2.1.1 行政执法内涵。

　　广义的行政执法，是指行政机关或者法律、法规授权的组织（统称行政主体）为执行法律规范而作出的一切履行公务的外部行政行为，既包括具体行政行为（如行政许可、行政处罚、行政强制、行政给付、行政征收、行政裁决、行政确认、行政奖励、行政规划以及行政法律规范中规定的其他具体行政行为等），也包括抽象行政行为，即行政机关制定和发布具有普遍约束力的规范性文件的行为[20].这种观点从具体和抽象的角度出发，认为行政执法的内容比较广泛，包含了行政机关实施的全部活动，行政立法行为也被纳入其中。

　　狭义的行政执法，是指行政机关及其工作人员遵循法律授予的职权依照法律规定的程序执行国家法律规范规定，直接对专门的行政相对方和特定行政事务采取相应措施，影响行政相对方的权利义务，从而实现对国家进行行政管理之目的。这种观点将行政立法和行政司法行为排除在外，认为行政执法专指行政机关及其工作人员具体的执法行为。狭义的行政执法内容可以看作是广义的行政执法内容的一部分，只包含行政处罚、行政强制、行政监督检查几项行为。

　　本文所研究的行政执法是从狭义上理解的执法，将其界定为：行政主体为了执行法律、行政法规、规章和其他具有普遍约束力的决定、命令，直接对特定的相对人和事采取措施，单方面作出的影响相对人的权利义务的具有法律效力的具体行政行为。

　　2.1.2 行政执法体制。

　　"体制"是指：国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称，是国家基本制度的重要体现形式[6].完善的行政执法体制为提高行政执法质量和水平的制度保障，行政执法体制不仅规定着行政执法职权的配置和执法机构间的相互关系，也直接制约、甚至在一定程度上决定着行政执法的效率和质量。对于行政执法体制概念的界定存在以下几种观点，袁曙宏认为行政执法体制是某一国家或地区行政机关在行政管理过程中，依据具体法律规范行使行政权力、调整权利义务处理社会关系以达到行政目标模式，如权力集中型或分散型、单一或多元主体性等[21].颜廷锐认为行政执法体制是相对立法体制、司法体制而言，由机构设置、职权划分与运行等各种制度构成。宋大涵、青锋主编的《行政执法教程》认为行政执法体制是指由行政执法主体结构、法定执法职权和义务、执法程序和运行机制等构成的有机体系及其相关法律制度[22].

　　通过分析上述观点可以得出行政执法体制的构成要素有主体结构、权限划分、职权运行方式、内部相互关系等。因此，将行政执法体制定义为一种包含了行政执法机关结构体系、法律制度、职能配置、权限划分及职权运作方式等主要内容构成的组织制度的总称[23].

　　2.1.3 综合行政执法。

　　对其含义尚无统一的表述，这里的"综合"包含的内容也比较广泛，既有机构的综合也有职能的综合，主要表现为打破了原有的组织结构模式，在一定程度上实现了跨部门的合作。

　　在这里，必须对几个容易混淆的概念做一介绍。联合行政执法是相对于部门单独执法而言的，一般由两个或两个以上行政执法机关之间或与其他主体之间采取联合行动，作出有关行政执法的具体行为，各自主体并以自身所拥有的权力分别对行政相对人或事进行有关的处罚或者其他执法活动的行为。这类执法并不产生新的行政执法主体，只是原本就存在的各个行政执法主体的共同行动。具体特征如下：第一，联合执法主体较多，通常有 2-5 个，甚至更多；第二，参与联合执法的各主体在执法时不能以共同的名义作出行政执法决定；第三，联合行政执法往往针对于某一具体事项，且多涉及行政处罚领域，如打击非法营运，治理车辆超载超限运输；第四，联合行政执法机构多为临时性机构，很少设立常设机构，大大降低了执法的长效性。

　　其次，要明确相对集中行政处罚权与综合行政执法的区别。依据《行政处罚法》第16 条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使[24].这仅仅对行政处罚权一项职能进行了集中，而综合执法的范围要大于相对集中行政处罚权，还应包含行政强制权、行政征收权等方面的内容，是几项职能的综合。

　　2.1.4 综合行政执法体制。

　　在计划经济时代，行政执法体制以官僚制理论为基础，建立严格的等级制度，按照职能设置行政机构。这样就会按照法律的增加数量，相应的增加执法机构部门的数量，长此下去，会导致相关行政执法机构越来越多，机构重复设置的问题也会变得日益突出，严重降低了执法效率。

　　为解决由于执法不力长期积累起来的问题或其它比较突出的问题，联合执法体制应运而生，是指由两个或两个以上行政执法机关之间或行政执法机关与其他主体之间采取联合行动。联合执法在一些领域取得了明显的成效，在一定程度上解决了单独执法所不能解决的问题，但是从长效管理和依法行政的角度来看，联合行政执法也有其无法克服的弊端，主要是联合行政执法的主体资格不具有合法性、执法行为不统一的问题。

　　2003 年党的十六届三中全会作出了改革行政执法体制，综合行政执法体制是对行政执法体制做出的彻底的改变，而联合行政执法仅仅是执法方式的转换并未涉及到体制的调整。与联合行政执法有很大不同，综合行政执法机构的设立是由法律明确规定的，执法权也由法律法规授予，具有独立的行政主体资格，能够独立行使行政执法权，能以自己名义做出行政行为，并能独立承担法律责任，且行政执法的外延并不限于行政处罚，还包括行政征收、行政强制等。

　　2.2 道路交通行政执法概述。

　　2.2.1 交通行政执法。

　　广义的交通行政执法既包括行政规划、行政许可、行政给付等具体行为，也包括行政立法、行政司法等抽象行为。狭义的交通行政执法只包括针对特定对象的行政强制、行政处罚、行政监督等行为。在实践中，一般采用狭义的理解，交通行政执法是指交通行政管理部门为实现交通运输管理职能，维护交通运输秩序，依据法律、法规、部门规章和规范性文件等作出具体行政行为的活动。

　　交通行政执法的主体一般有两类，分别是各级交通行政主管部门和法律、法规授权的管理交通运输公共事务的组织。交通行政执法的主体必须是组织，而不是个人，并且能够以自己的名义实施行政执法行为，独立承担法律责任。

　　2.2.2 交通综合行政执法。

　　当前正在积极推进的交通综合行政执法，就是归并交通部门下设的多个行政执法机构为一个机构，将各交通执法机构的交通行政处罚权、监督检查权和行政强制权，相对集中交由一个整合的交通综合执法机构行使。

　　与综合执法的特点类似，从交通行政综合执法的主体资格来看，不同的执法机构经过整合，组成一个有独立法律地位的主体，减少了机构分设，机构重叠的问题；从执法范围来看，交通综合行政执法涉及到不同的执法领域和执法部门，覆盖面较广；从执法职能来看，交通综合行政执法集中了多个机构的多项职能，经过重新分配，改变了职能交叉、责任不清的局面，提高了执法效率。

　　2.2.3 道路交通行政执法。

　　（1）含义。道路交通行政执法作为交通行政执法的重要组成部分，其定义概括为：

　　各级道路交通主管部门及其依法委托的事业组织、法律和法规授权的组织以及公安机关的交通管理部门在其职权范围内，依据国家的法律、法规和规章，依法行使监督检查、行政处罚、行政强制等职权，对道路交通行政管理相对人所做出的影响其权利义务的具体行政行为[12].

　　（2）主体。依据《道路运输条例》、《公路法》、《公路安全保护条例》、《道路交通安全法》等相关法律、行政法规的规定，道路交通行政执法的主体涉及到道路运政管理部门、公路路政管理部门以及公安交通管理部门。在实践中，以道路运政部门和公路路政部门作为主要执法主体，交警部门作为辅助执法主体。除此之外，其他任何行政机关和团体组织都不能成为道路交通行政执法的主体。

　　（3）职能。道路交通行政执法职能主要体现为监督、强制、处罚等方面的内容。

　　监督是对执法客体进行过程性的监督检查，管理客、货运经营、保护路产、路权、进行交通指挥、事故处理等，确保运输市场的秩序和服务品质符合行政许可的各项要求。强制和处罚则是事中、事后的补救机制，强制一般有限制人身自由和财产两方面内容；