基层城管执法现状分析——以姑苏区城管局为例

    本篇论文目录导航：

【题目】姑苏区城管局基层执法行为规范探究 
【绪论】姑苏区基层城管执法问题探析绪论 
【第一章】城管执法行为失范相关概念界定及理论 
【第二章】基层城管执法现状分析——以姑苏区城管局为例 
【第三章】城管执法行为失范的原因分析 
【第四章】 基层城管执法行为失范的应对策略 
【结语/参考文献】基层城管人员执法困境研究结语与参考文献

　　第二章 基层城管执法现状分析--以姑苏区城管局为例

　　基层城管作为一线执法者，在很大程度上代表了城管执法队伍的形象。当前社会舆论中城管队员的消极形象即是由这部分执法队员的日常执法行为失范所致。基层城管执法行为失范对社会发展有着极其消极的影响。它是政府失职的表现，有损政府形象，尤其在当前我国社会正处于转型时期，各种社会矛盾凸显，基层城管执法行为失范容易引发激烈的社会冲突，为社会的长期稳定留下隐患。

　　基层城管执法行为失范表现为执法冲突、任意扩大自由裁量权、执法程序不规范和消极执法等等，本章将具体阐述。

　　一、姑苏区基层城管队伍组成及特点

　　自 2012 年 9 月，苏州市实行区划调整，撤销苏州古城区的沧浪、平江、金阊三区，设立姑苏区后，姑苏区按照“两级政府、三级管理、四级网格”的管理体制，逐步推行了“属地管理、派驻执法、条块结合、齐抓共管”的城市管理工作新模式。简言之就是将城市管理重心下移，城市管理职责以城市管理实效为主，下移到各街道办事处（已经明确职责主体的独立管辖区域除外，包括火车站、汽车北站区域、观前步行街区域和人民路、干将路、三香路（道前街）、临顿路（齐门路）、广济路（广济南路）、桐泾路以及山塘街历史文化街区建成区和平江路历史街区建成区），由街道办事处全面负责城市管理日常管理和行政执法工作。除去独立管辖区域，目前姑苏区有 17 个城管执法中队派驻至 17 个街道。

　　以姑苏区某街道为例基层城管执法队伍的组成如下：某街道基层城管执法队伍由执法队员、市容管理员及协管队员组成。

　　执法队员：通过江苏省公务员考试招录，参公编制，9 名，年龄分布在 25-45岁，都为大专及以上学历市容管理员：由区住建和市容市政局（城市管理行政执法局）面向社会招录，公益性岗位， 9 名，年龄分布在 20-30 岁，大专以上学历在派驻街道后这些市容管理的劳动合同关系也已转至街道。

　　协管员：由街道面向社会招录，合同制 40 名，年龄分布在 45-55 岁，以初高中文化水平为主。

　　姑苏区其他街道基层城管执法队伍的组成基本与该街道一致，可以看出姑苏区基层城管执法队伍的特点如下：

　　队伍内部编制不统一，队伍管理难度大；正式编制执法队员较少，执法力量不足；合同制队员所占比重大，流动性较强导致执法队伍不稳定；协管员整体文化素质偏低。

　　二、基层城管执法行为失范表现

　　（一）执法冲突

　　近几年人们对基层城管的负面印象主要来自于执法冲突甚至是暴力执法，它也是基层城管执法行为失范最重要的表现。基层城管暴力执法主要是指为执法人员在执法过程中违背法律的规定，利用言语或行为粗暴的手段，强迫行政相对人服从管理的行政违法行为，当然应该将暴力执法与行政强制相区别。行政强制分为行政强制措施和行政强制执行。行政机关在实施行政管理的过程中，依法对公民人身自由进行暂时性限制，对公民、法人或其他组织的财产进行暂时性的控制。

　　对拒不履行的，有关行政机关可以依法对该行政相对人履行义务。由此可见，行政强制措施和行政强制执行虽然都有强制的成分，但非暴力，只要是依法做出的都是合法的行为。而暴力执法的本质是一种行政违法行为，通过暴力的手段来实现执法目的，同时伴随着行政相对人的利益损害。

　　服务理念的缺失是引起执法冲突的直接原因，它表现为不讲究执法的方式方法，只按法规办事，或者不能设身处地站在行政相对人的角度，为了执法而执法，只求完成任务，从而导致执法方式粗放，执法手段暴力，激发与执法相对人的矛盾冲突。

　　再者我国虽然制定了一系列的行政法规约束行政权力，但是由于监督机制欠缺，其对行政权力的约束并不理想。

　　第三基层城管执法的执法对象与其他执法部门不同，大多都属于社会弱势群体，他们法律意识淡薄，很多人都认为只要不是杀人放火，占道经营、违章搭建、违法设置户外广告等行为并不构成犯罪，对基层城管执法不配合，更多得是暴力抗法，加剧矛盾冲突。

　　暴力执法在苏州市姑苏区基层城管执法队伍中出现得较少，但是在基层城管执法过程中也会出现与执法相对人的执法冲突。姑苏区范围内人口居住密度大，景点多，步行街、菜场，景区等周边无证流动摊点占道经营现象非常普遍。这些流动摊贩主长年驻扎在固定区域，形成势力帮派。2013 年 6 月城管执法队员对某步行街周边流动摊点进行集中整治时，流动摊贩组成帮派群起抗法，有得甚至跳到执法汽车上，阻挠执法。随着文明执法、理性执法的观念深入人心，执法队员在执法过程中处处注意执法者形象，再加之社会舆论等监督，类似这样的执法冲突都在可控范围之内，可以说暴力抗法虽不可避免，但暴力执法这种执法行为失范现象在苏州市姑苏区几乎已不存在。

　　（二）任意扩大自由裁量权

　　行政自由裁量权是指行政主体在法律规定的幅度和范围内，依据法定职权和法定条件，在各种可能采取的措施中进行选择的权力。城管执法的自由裁量权有其存在的合理性和必要性。城市的规模发展催生管理需求，客观上要求城市管理执法权力的扩张，另外城市管理本身具有多变性和复杂性，需要自由裁量权来弥补法律法规本身的稳定性和滞后性。但是自由裁量权的使用不能超出法律法规规定的范围。必需依法行使。当然依法行使自由裁量权的重要前提是有法可依，但是自城管队伍成立以来，其执法依据、执法对象、执法内容、执法手段、执法要求都处于各地方政府自由考量的状态，并无全国性的统一系统的城管部门法这就导致基层城管随意使用执法自由裁量权，进而形成一套基层城管内部不成文的执法习惯，助长基层城管的恣意执法行为。另外“街头官僚在技术上、认知上和道德上被理解为消极的，会运用他们手中自由裁量权来管理他们的工作环境，从而使得他们的工作变得容易和安全。也就是说街头官僚会利用他们的自由裁量权来为自己的利益而不是公民的利益服务”.①在实践中表现为滥用执法权、执法随意性大、以权谋私等等执法行为失范现象。

　　随着苏州的城市规模越来越大，城市管理行政执法所涉及的领域也越来越宽泛，但是城管法律具有相对的稳定性和滞后性，不可能对所有城管执法的每一环节甚至遇到的突发事况进行详细的规定，因此城管执法自由裁量的使用非常普遍，当然也容易出现过度使用自由裁量权或者执法随意性大的问题。

　　（三）执法程序不规范

　　“一切不受约束的权力必然腐败”,行政执法权也不例外。从我国目前的行政执法现状（包括执法体制、执法人员素质等）来看，单纯依靠执法人员的自觉来约束行政执法权的使用显然是幻想，在法律设计上有两个应对措施为了防止权力滥用这情况的频繁发生，即使发生不良后果也能有所监督、有所纠正。一方面是以法定形式确定了对当事人的法律救济制度，以便在事后对不良后果作出一定的补救，如行政执法中的申诉、诉讼、听证等；另一方面则在执法过程开始之前，就建立起严密的法定程序（只是这些程序法还太匮乏），有关执法程序的规定有时看起来太过于细致和琐碎，然而，正是这些关于程序细节的法定规定，使行政执法的每一环节都受到程序的约束，决不允许偏离依法行政的轨道，减少不良执法造成的非法后果的发生，以充分保障和维护当事人的合法权益。

　　在相对集中行政处罚权实施之前，城市管理主要采取多部门联合执法。由于各执法机关相互独立，也不能以共同名义作出决定，只能临时的、偶发得组织城市管理联合执法行动，使城市管理领域中出现分散执法、重复执法、多头执法的情况。在此背景下，相对集中行政处罚、城管综合行政执法应运而生。但是在此种情况下成立的城管执法队伍缺乏独立的专门的法律系统，有时需要向其他部门借权行使职能，因此基层城管执法在源头上缺乏法律保障，对于城市管理行政执法权的合理合法使用方面的专门法律也是少之又少。

　　在具体执法过程中，驱赶流动摊贩、强制拆除违章建筑是基层城管的主要工作，往往与执法相对人有直接的强烈的矛盾冲突，因此在执法现场执法队员不出示证执法，不填预定格式的行政处罚决定书、扣押物品的暂扣单等行为时有发生。

　　在对违章建筑处理过程中，不认真制作询问笔录、案卷卷面内容不齐全、填写不规范的情况也不在少数。所有行政行为都具有确定力，行政执法行为有效成立并生效后，具有非依法不得随意变动的效力，执法程序和行政执法的随意性，往往造成执法的不当，导致相对人的合法权益受到侵害。

　　苏州作为一个新兴的发展中城市，吸引大量的外来人员来此定居生活，消费市场异常繁荣。尤其在姑苏区内各大菜场周边流动摊点占道经营现象频繁发生，教育规范加整治，一直是姑苏区基层城管工作的重中之重。但是正由于流动摊点多而且频繁发生，因此在整治过程中往往出现不亮执法证，不填预定格式的行政处罚决定书、扣押物品的暂扣单等行为。在对擅自倾倒、偷倒建筑垃圾等违法行为时，往往忽视现场取证的环节。追根溯源，这种忽视执法程序的行为要追溯到城管队伍成立之初。城管队伍成立之初的主要职责之一是管理城市中不断涌现的流动无证摊点，而这一职能在城管成立之初由工商部门行使。苏州市城市管理行政执法局成立于 2001 年，一共向社会公开招聘 180 人，这是第一支城管执法队伍，面临“前无古人，后无来者”的处境，这些执法队员对于新工作没有任何了解，有的只是一腔热情，比如整治无证摊点，就是单纯“冲摊”,暂扣物品，丝毫没有执法程序的概念。城管执法制度自产生之日起就是为了权力服务的，其兴起是权力为了规避法律而催生的，是“单位人”思维在新社会中的形态化，人们试图用单位管理模式（非法治模式）来管理“自由人”的城市，他们将城市当成了原来管理的单位。①在城管制度建立之初，我国的法治化进程才刚起步，城管执法以权力行使便捷为第一原则，因此在城管队伍建立之初，各地的城管执法基本都是这个状态，一味靠强制手段来执法，而且忽略执法过程的合法性。

　　（四）消极执法

　　由于目前我国尚没有一个针对城管的专门和独立的法律法规，城管的法律地位仍然不确定。加之，城管的编制问题一直悬而不决，城管在各地的归属单位也是因地而异，一直在事业编制和公务员编制之间摇摆不定。由于部门本身所处的尴尬境地，基层城管执法人员也同样处于尴尬之中。作为行政执法的实施者，他们却不能正常享受公务员编制及公务员待遇，有些甚至连事业单位的待遇也没有。

　　苏州市姑苏区城管执法队员为参公编制，但是落实实际福利时，也面临尴尬境地，涉及到公务员福利因参公编制而享受不到。编制的问题又使得财政并没有给城管足够的执法经费，导致执法装备得不足。实际执法过程中，这种模糊的法律地位和人员编制使得行政相对人不信服，没有执法权威，很难靠职位本身的合法性来行使执法权，从而加剧城管执法队员与行政相对人的矛盾。另一方面，他们与城市环保、环卫、建设、公安等部门打交道的过程中，往往处于弱势地位，很难取得其他部门的配合。诸如此类的窘境可谓层出不穷，加之在当前的舆论氛围下，执法队员的人身安全存在严重隐患，消极执法也是一种无奈选择。

　　同时基层城管暴力执法一直处在舆论的风头浪尖，这让部分城管执法队员产生了消极执法的念头，执法力度大容易激发与执法对象矛盾，索性不执法，奉行民不举官不究。但是城市管理涉及范围广，而且随着城市化进程不断加快，城市功能不断完善的情况下，很多市容市政问题需要基层城管主动发现，主动执法。长期被动执法更加剧社会舆论对基层城管执法的负面评价，可以说这是一个执法恶性循环。

　　苏州城管中也同样存在消极执法的情况。当社会舆论一次次施压给城管，在一片“文明执法”、“理性执法”的呼声中，有人选择了消极执法。另外由于基层城管与执法相对人矛盾冲突激烈，基层城管的人生安全得不到保障，也是消极执法的一大诱因。再者随着城市化进程加快，城市所承担的功能越来越多，基层城管面临的工作任务越来越繁重，而工作晋升的机会却少的可怜，自 2012 年 12 月原平江、沧浪、金阊三古城区合并为姑苏区后，人多职位少的矛盾更加突出，工作晋升的机会也越发渺茫，基层城管执法队员缺乏工作热情，这是诱因之三。