城管执法行为失范的原因分析

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【题目】姑苏区城管局基层执法行为规范探究 
【绪论】姑苏区基层城管执法问题探析绪论 
【第一章】城管执法行为失范相关概念界定及理论 
【第二章】基层城管执法现状分析——以姑苏区城管局为例 
【第三章】城管执法行为失范的原因分析 
【第四章】 基层城管执法行为失范的应对策略 
【结语/参考文献】基层城管人员执法困境研究结语与参考文献

　　第三章 基层城管执法行为失范的原因分析

　　基层城管执法出现失范现象，这不单纯是一个人或是一个群体的失误，而是涉及到城管法律制度、管理模式、社会环境等等诸方面的原因。城市管理工作是一项复杂的工程，它直接关系到最底层社会成员的切身利益，存在这种失范现象在所难免，本章将进一步分析出现基层城管执法行为失范的具体原因，以便更好地对症下药，为规范基层城管执法，提高执法效率寻求途径。

　　一、服务理念缺失

　　基层城管受中国传统官本位思想影响较大，缺乏现代服务理念，即将城管执法看做服务，把人性化管理理念贯穿于执法过程中，不以处罚为目的，执法只是一种手段，更加注重针对不同的执法对象采取不同的执法方式，旨在更好解决行政相对人的实际困难（增加一段关于现代服务理念的内容）而官本位是在历代封建王朝的更迭中形成和发展起来的，学而优则仕，在古代当官是发家致富光耀门楣的最好途径。这种传统文化逐渐形成一种政治文化定式，而且一旦形成就具有稳定的惯性和强大的渗透性。直到现在官本位思想都影响着一大部分人。在当前这会，官本位思想主要表现为在工作中专横霸道、特权思想、唯上主义、官威十足等等。

　　这种官本位思想在城管执法队伍中也同样存在，而且在很大程度上影响着执法行为的规范。尤其在雇佣关系的协管员队伍中，官本位思想更加严重。由于大部分协管队员都是就近招录，他们的执法范围与日常生活范围重合，很多执法对象也都是熟人，因此特权思想、摆官架子等现象非常普遍。

　　除了官本位这种传统文化因素的影响，近几年随着城市化进程不断加快，城市所承载的功能也日益增多，但同时在城市管理中暴露的问题也相对变得复杂，这对基层城管执法提出了新的挑战。日益繁重的工作任务、一成不变的晋升机会、消极的社会舆论环境和没有任何保障的人身安全使得基层城管执法队员的工作积极性大大降低。

　　二、法律制度不够完善

　　（一）相对集中行政处罚权违背了职权法定和职权不可转让原则

　　随着相对集中行政处罚权的诞生，国务院或者经国务院授权的省级人民政府有权决定一个联合或者综合机关可行使数个行政机关所享有的行政处罚权，原本由具体的行政职能部门或者机构行使的职权由法律集中交给新成立的综合执法部门。但是法律对于这些应该集中的行政处罚权并未有明确的规定，这就导致原本有法可依的行政主体不能依法行政，而行政综合执法主体又无法可依的尴尬局面。

　　（二）法律法规不够完善，缺少相关程序法

　　在我国长期的法律传统中，普遍存在着重实体法轻程序法的观念。以姑苏区城管查处违章建筑为例，在苏州市城市管理相对集中行政处罚权自由裁量实施细则中明确指出，未取得建设工程规划许可证在城市、镇规划区内建设的，城管有权依据《苏州市城乡规划条例中》第十八条、第二十六条第一款进行查处，并依据《苏州市城乡规划条例》第四十一条第一款追究当事人法律责任。

　　《苏州市城乡规划条例中》第十八条：任何单位、个人在规划区范围内新建、改建、扩建、翻建、立面装饰等各项建设工程（含地下设施和临时建筑），应当符合城乡规划，服从规划管理。

　　《苏州市城乡规划条例中》第二十六条第一款：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，应当依法办理建设工程规划许可证。

　　第四十一条 在城市、镇规划区内，未取得建设工程规划许可证进行建设，或者未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设；可以采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。

　　关于城管执法队员查处违章建筑的规定非常详细，但这些规定仅限于为城管确权（拆除违章建筑的权力），如何认定违章建筑，却没有如何拆、怎么拆的具体规定。现实执法过程中，对违法建设的执法因为没有相关程序法的保障一直是老难题。只要一条“不能擅闯民宅”足可以使拆除违章建筑的执法行为本身就成了违法行为。

　　（三）管理体制不科学

　　基层城管管理体制缺乏科学性，表现在执法体制混乱，同时对基层城管的考核重“量”轻“质”.城管执法体制混乱，导致人心不稳。以姑苏区为例，金阊、平江、沧浪三区合并前城管执法体制是按照相对集中行政处罚权的要求，建立执法机关，成立执法队伍，行使城市管理行政处罚权，同时将行政审批的权力也纳入这支队伍的权限，形式上分别挂“城市管理行政执法局”和市容市政管理局“的牌子，实行”一套人马、两块牌子“的模式。但是自 2012 年 11 月三区合并以来，这种执法体制又变成了”从属体“,即姑苏区城市管理行政执法局从属于姑苏区住房建设和市容市政管理局。到 2014 年 7 月，城管执法局各执法中队又派驻至街道，派驻街道之后下派至各社区网格点。城管执法体制一直处于改革试验阶段，但是频繁变换容易人心不稳，使基层城管执法人员丧失信心和归属感，更加难以形成良性的城管文化。在具体执法过程中更加容易出现执法失范行为。

　　另外，基层城管在执法时照搬照抄法律条文，不注重执法的方式方法，为了执法而执法。这与基层城管的业绩考核不无关系。以笔者在基层工作的实际感受而言，滥用执法权来泄私愤图报复现象基本没有出现，但长期以来基层城管执法的”工作业绩“并不是以文明执法程度或是否完全依法定程序办事来考察，而是以执法时”任务“完成情况来衡量，例如驱赶占道经营、流动摊贩的数量，拆掉违章建筑的面积等等 在工作效率第一的压力下，是良心与利益的博弈，毫无疑问丢掉”良心“很快就能完成工作任务。

　　三、执法人员素质不高

　　决策执行者的素质能力高低在很大程度上影响着决策的最终执行情况，包括政策执行的效果和执行能发挥。随着城市规模的不断壮大，城市功能日益完善，城市管理所承载的任务和责任也越来越重，城管队伍从成立至今也不断壮大，但是由于编制有限，大多采用已公益性岗位为主的市容管理员及协管员来扩充城管队伍，使得城管队伍人员负责，素质良莠不齐。以姑苏区为例，基层城管执法队伍由执法队员、市容管理员及协管队员组成。

　　虽然说学历高低与素质高低并不成等比，但在实际工作中，往往有较高学历的人面对冲突或突发事件时能保持较高的理性，具有良好的沟通和人际交往能力及应变能力。在执法过程中，能正确理解相关法律法规、城管政策的精神所在，在面对行政相对人时能进行有效理性沟通，避免执法行为失范的出现而招致非议，从而引起民众对城管执法的指责，扩大城管执法的负面舆论氛围。

　　经笔者实际调查，在姑苏区基层城管执法队伍中，通过江苏省公务员考试进入城管执法队伍的执法队员，学历一般在大专及以上，以大专学历为主。公益性岗位的市容管理员也以大专学历为主，至于协管员的学历更是参差不齐，以笔者所在的某基层中队为例，40 名协管队员中高中及以上学历的人员不足 10 人。无论在哪个地方出现城管执法行为失范，例如暴力执法，一般都会以当事人是不在编制内的协管员或市容管理员为由，以开除当事人作为事件的最终处理结果。这种被外界说成借口搪塞的处理方法现实中却是事实。”随着中国城市中出现大规模的流动摊贩，挑战和威胁既定的社会责任，而既有的权利网络资源又难以应对，社会出现了‘权力真空',从而有可能引发’社会失序‘.在此背景下中国政府巧妙设置了一个 性质特殊的部门--城管，来进行’权力生产‘和实施’社会控制‘,以重塑中国城市的社会秩序。“①”城管执法部门既没有专门的国家行政机构对其进行管理，也没有省厅局级机构对其管理，而是直接隶属于市或县一级的地方政府“.②正是城管执法部门性质的特殊性，导致在城管执法队伍组建的最初，队伍人员组成复杂，有从环卫、公安等其他部门转过来的，多以临近退休年龄的老同志为主，也有当地政府自己组织考试面向社会招聘的，但由于招聘要求不高，招录人员综合素质一般化。因此可以说城管执法队伍的组建之初就存在人员复杂、素质参差不齐的情况。

　　四、监督机制匮乏

　　城管执法队伍从成立到现在已有 10 多年，在这十多年期间城管执法的权限不断扩大，涉及到规划、市容、工商、公安等多个领域，甚至在 H7N9 禽流感发生后，活禽交易以及小区内饲养活禽等行为也纳入城管的管辖范围，但是在如此庞大的公权力面前，对城管执法的监督却少之又少。

　　在我国现有的行政执法监督体制中，一般存在立法监督、内部监督、司法监督以及社会公众和舆论监督。但这几种监督渠道在针对基层城管执法时都不是很完善。

　　（一）立法监督

　　立法监督是指国家的立法机关对行政实行的监督。在我国，立法监督是指各级国际权力机关对国家行政机关及其工作人员的行政管理活动实施的监督。立法监督主要是指立法机关对各级政府及其工作人员的行为是否依法办事进行的监督。由于城管队伍、城管执法的特殊性，目前针对城管执法的法律制度本身就很少，不要说专门立法来监督城管执法。虽然基层城管执法行为失范现象在全国各地频繁发生，但是各地出台的城市管理法律法规一般只涉及到城管执法权限，城管在执法中的随意性较大，当出现执法行为失范时，也无法依法形成对当事人的调查机制。

　　（二）内部监督

　　内部监督主要是指行政机关内部上下级之间，和内部专门的监察机关对机关及其工作人员的监督。在上文中我们已经提到城管执法部门既没有专门的国家行政机构对其进行管理，也没有省厅局级机构对其管理，而是直接隶属于市或县一级的地方政府，所以这种内部监督也同样匮乏。各地城管局内部会设立类似监督考核处或监督指挥中心等部门，但该部门主要负责城管执法队员的日常业务和考核，当城管队员在执法过程中出现失范行为时，这种内部监督将陷入尴尬局面。

　　因为基层城管执法失范行为未被定义成违法事件，就比如暴力执法与暴力抗法也很难区分，内部监督往往因为人情世故成为一种摆设。对于带编制的正式执法队员，最多就是年度考核不合格，而对于协管员等聘用人员，终止合同对他们来讲没有任何损失，反而是扩大城管局再招聘培训的成本。

　　（三）司法监督

　　司法监督这里主要是指公安机关及法院对基层城管执法行为失范的监督，主要针对暴力执法类行为。还是因为暴力执法并未明确定义为违法行为，暴力执法与暴力抗法同时存在，往往暴力抗法的势头更加强大，例如在姑苏区某商业中心的流动摊贩主有帮派之分，俨然黑社会帮派，如果发生执法冲突事件，暴力抗法的势头更强。所以公安、法院等部门在处理此类案件时往往以此类事件不在他们的处理权限内为由而拒绝，而让城管执法队员与执法对象自行调节。这种司法监督的空白也在很大程度上使基层城管执法失范行为逃脱了法律的制裁。

　　（四）社会公众和舆论监督

　　”内罗毕宣言中提到，健全的城市管理应该有以下几个标准：持续性、权力下放、公平性、效率、透明度和责任分明、公民参与和公民作用、安全保障。“①，而是否发挥社会公众的监督和制约也是衡量”有限政府“的一个标准，可见公众参与在现代城市管理中的重要性和必要性。随着城市职能日益丰富，城管执法权限也不断拓宽，但公众的参与可谓少之又少。社会公众看到得是铺天盖地关于城管执法的负面舆论和新闻，而在对城管执法的描述中都是”辱骂呵斥、没收物品、强行拆迁、打人致伤、打人致死“这种字眼，这种片面的消极的舆论让公众在未准确认识基层城管执法的前提下就产生愤恨之心，更不要说理性监督。在执法尤其在实际执法中碰到较为弱势的执法对象时，公众的横加指责会恶化执法现场的环境，加剧执法队员与当时人的矛盾冲突。

　　目前很多地方开通了网络微博、微信、论坛等渠道大力推动社会公众主动参与城市管理，监督基层城管执法，但收效甚微。这些渠道到最后成了执法相对人恶意中伤诋毁城管队员的途径。而社会舆论的监督作用我在前文已有所描述，可以说媒体舆论是造成城管目前这种被动负面的境地的重要原因。媒体为炒作，提高点击量，对城管执法现场的视频或对话断章取义，制造一个又一个舆论风波。首因效应是指人与人第一次交往中给人留下的印象，在对方的头脑中形成并占据着主导地位的效应。这同样适用于社会媒体舆论给民众造成的影响。2013 年 8 月一条西安城管开车撞人的微博在网络上疯传，一时间又成为热门话题，微博原内容是当天晚上 7 点 20 分左右，一辆城管执法执法车在西安电子城步行街广场将一名路人撞倒并准备逃逸。但实际情况并非如此，是商贩在摆摊时碰上城管执法，一时气愤，砸执法车，并躺在车底耍赖。但前一条微博已经疯转，事实真相想要澄清已不易。

　　不少新闻媒体、网络等先入为主，为追求市场占有率，网友点击率而以偏概全，在报道城管执法事件时曲解事实，导致报道失实，甚至产生舆论导向偏离。长期以往形成了负面的舆论环境，最后导致即使是城管的正常执法也因城管执法负面新闻太多而不被广大民众支持，不理解。有的甚至基层城管执法人员执法现场颠倒黑白，横加指责，激化现场矛盾。笔者在一线执法时曾遇到过此类情况。

　　在查处流动摊点的执法过程中，原本在小摊上购物的民众对城管的执法行为不断指责，扰乱正常执法秩序。但是如果不查处，又会被扣上”执法不作为“的帽子，于是就出现了做与不做都是错的尴尬局面。所以社会舆论监督也未真正发挥作用，有时甚至起到了负面作用。