南海海洋环境突发问题应对优化方案

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　　【题目】南海海洋环境突发事件处理探讨
　　【第一章】南海环境面临的挑战研究绪论
　　【第二章】海洋环境突发事件概念界定与理论基础
　　【第三章  第四章】海洋环境突发事件类型与应对分析
　　【第五章】南海海洋环境突发问题应对优化方案
　　【第六章】南海环境突发事件的解决建议
　　【结论/参考文献】如何处置南海海洋环境问题研究结论与参考文献
　　
　　5 南海海洋环境突发事件应对优化方案

　　南海海洋环境突发事件的发作与一般突发事件的进程或是发展周期具有相似性。

　　根据这个发展周期，本文将南海海洋环境突发事件应对划分为四个阶段。

　　第一个阶段，风险管理阶段。风险是指有可能发生的不好事件[65],发生后会给人类造成生命或财产损失。风险管理主要是认识、识别南海海洋环境突发事件发生的潜在的因子，采取合理有效措施，控制其向现实转化所依的条件，从而避免和减少突发事件的发生[66].根据风险是否可控，风险可以划分为可控风险和不可控风险两大类型。

　　据此，本文设计了双轨风险管理危机应对系统，即可控风险危机应对系统和不可控风险危机应对系统。对可控风险，通过可控风险危机应对系统将孕育突发事件爆发的因素消灭在萌芽当中，使其对社会的危害降为零。针对不可控风险，则依据不可控风险危机应对系统进行管理。该系统改变了传统的预警-应对-善后危机应对模式，形成风险管理-危机预警-危机应对-善后处理新模式。第二个阶段，预警阶段。这个阶段的主要任务是将侦探到的南海海洋环境突发事件的信息，通过预警系统进行预报，使公众或相关应对部门获取相关信息。依据具体的预报信息制定出对应的应对方案。

　　第三个阶段，应对阶段。该阶段主要是指南海各应对部门在有限的时间、资源和人力约束的条件下，通过采取各种有效措施将南海海洋环境突发时间的影响降低到最低限度。第四个阶段，善后处理阶段。通常是在南海海洋环境突发事件发生后，应对主体采取或者继续实施必要措施，针对其带来的损害或者负面影响进行修复的相关过程，防止海洋突发事件的次生、衍生事件的发生，使人们的生产、生活、和社会秩序回复到日常正常状态，对已经造成的环境污染进行有效修复。

　　5.1 风险管理阶段。

　　风险管理的整个流程包括四个环节，即，环境认识、风险识别、风险分析、风险处置。这四个环节按先后顺序依次向前推进，四个环节共同构成一个风险管理循环流程。在整个循环流程中，信息更新和风险沟通贯穿风险管理的每一个环节，使每个环节保持动态、有序运行
　　
　　5.1.1 环境认识。

　　通过对组织内外环境信息的了解，可以明确组织要面对的风险，主动设定风险管理的范围和应对措施。其内容至少包括以下几方面：

　　（1）组织能力评估。例如：人力、物力、应急启动资金、组织架构、信息传递设备、应对技术、应对经验、各部门间有效协调度；（2）气象动态变化情况。例如：气旋、洋流、水文以及突发事件相关因素的最新变化；（3）利益相关者预测。例如：直接受害人、间接受害人；（4）应对准则确定。例如：风险的测量方法、风险级别划定原则、风险损失的评估技术、应对流程确定；
　　
　　5.1.2 风险识别。

　　是指根据收集到的信息分析风险到底是什么及其可能带来的一系列后果。在风险的识别这一环节，要注意辨别信息的真伪，重视发挥参谋咨询系统的作用。其内容有：

　　（1）风险潜在发生的原因、爆发的规模大小、确切时间、具体地点；（2）风险直接带来的财产损失、直接受灾者数量；（3）制定相应的应对方案；
　　
　　5.1.3 风险分析。

　　依据所获得的各种风险识别信息，判断与分析各类风险。其任务如下：

　　（1）确定突发事件的级别；（2）确定风险可以被控制的程度；（3）选择最恰当的应对方案；5.1.4 风险处置。

　　即采取一种或多种改变风险的措施，使风险能够转移或消失，如果风险超出应对能力之外，则直接进入预警状态。

　　本文将风险管理理论引进南海海洋环境突发事件中，将其作为应急管理的首要环节，这有助于加强对整个突发事件的预测，可以将引发南海海洋环境突发事件的诱因扼杀在摇篮之中。风险管理可以独自形成一个闭环的监测系统，每一次风险处置结束，都将对整个风险管理流程进行详细总结，更新已有的监测系统设备、提高识别风险的技术、改善风险评估方案、调整风险处置的方法，以提高风险管理的效率和效果。风险管理改变了政府花费大量的钱进行事后"治疗"的弊端，使有效的资金更多投入预防，促使应对决策者在做决定时，应该尽一切可能考虑到未来。风险管理结束之后，通常有两种情况：其一、如果引发南海海洋环境突发事件的风险源被成功消除或得到有效控制，则再次进入新一轮的风险管理；其二、如果南海海洋环境潜在风险处置失败，潜在的爆发诱因无法有效控制，则立刻进入另外一个应急管理系统。

　　5.2 预警阶段。

　　南海海洋环境突发事件预警也是一个系统的工程。具体来讲，预警阶段是由六个步骤共同完成的。

　　5.2.1 发布预警信息。

　　预警阶段主要是针对不可消除的潜在影响因子进行预报。针对不可消除的突发事件影响因子，要及时通过预警信息系统，及时发布出去，提高公众认知。预警成功的关键因素就是能够使相关部门第一时间获得南海海洋环境突发事件情况的具体信息。

　　要将南海环境突发事件的类型，突发事件的概况、地点、原因、气象海况等情况进行发布，但事件本身所具有的潜在影响暂且不必进行预测。从预警信息发布到各部门和公众对预警信息的接受往往要经过以下七个阶段（如表 5-1 所示），每一个阶段都应该做好相应的工作。

　　发布预警信息的原则如下：

　　（1）准确性。南海海洋环境突发事件预警信息要点一定要全面。要将突发事件爆发的时间、覆盖的区域、潜在的危害，应对突发事件应该采取的必要措施进行准确预报。海洋突发事件本来就容易引起大家心里恐慌，如果预警没能做到准确，一定会给小道消息的传播留下空隙，造成社会极度恐慌。

　　（2）迅速性。海上溢油、船舶事故的发生通常都来势汹涌，蔓延速度难以控制，超出人们预料的。为了使预警信息传播准确、全面，需要建立一个完善的信息传播系统，这个系统应该包括信息搜集系统、信息传递平台、信息处理平台、信息识别系统、信息发布平台。这一系统建立的任何一个环节都必须以满足信息的迅速传播为前提。

　　（3）公开性。南海海洋环境突发事件一旦确认发生，就应该如实地向社会公开发布，使周边海域国家能够及时了解相关情况，采取预防和应对措施。协调好电视、广播、报纸互联网络等媒体向社会公众发布海洋突发事件预警相关信息的工作，确保警报的传递要覆盖到每一个潜在的受影响地区。

　　5.2.2 确定应对方案。

　　由于南海海洋环境突发事件类型较多，不同类型的突发事件应对方法又有所区别。例如，针对海上石油勘探溢油，应启动《海上石油勘探开发溢油应急响应执行程序》、《海洋石油勘探开发溢油事故应急预案》等；如果发生赤潮灾害，应该立刻启动《赤潮灾害应急预案》。

　　5.2.3 加强信息沟通。

　　我国尚未设置南海海洋环境突发事件应对的专业部门，南海环境突发事件应对往往需要众多参与部门（如下表 5-2 所示）。各部门要将自己参与南海海洋环境突发事件应急管理准备工作及时与主管部门沟通，做到整个应对协调统一、应对高效。

　　5.2.4 动态更新信息。

　　南海海洋环境监测是获取预警信息的重要途径，是整个突发事件应对的基础和关键。海洋环境突发事件具发展态势迅速，污染海域的面积瞬息万变，要做到准确预警就必须及时更新预警监测信息。充分利用现有的突发事件网络监测系统，全面展开对南海海洋环境突发事件的动态监控。要充分发挥这些监测站的监测结果，将海洋环境突发事件的动态监测信息及时通过网络、短信、电视等平台发布出去，实现信息的交流与共享。

　　5.2.5 回应预警信息。

　　预警阶段并不是简单的单项预警信息发布，更为重要的是通过预警信息的发布唤起公众和应对部门的重视，这样才能有效保证整个海洋环境突发事件应对的成功。衡量预警成功与否的重要标准之一就是受影响的潜在群体是否做好了应对的准备。预警并没有转化成实际行动，因而并没有有效降低南海海洋环境突发事件带来的损失。通常，预警信息接受者接收预警信息往往要经历以下七个阶段。如上图所示，在每一个阶段都要做好相应的对应措施。一旦发现预警信息没有达到引起相关部门和公众的重视，就应该立即采取有效的补救措施，扩大预警信息的传播。预警传递最好要具有双向通道，一个通道向公众及相关部门发布相关预警信息，另一通道可以及时反馈公众接受预警后所做的应对准备工作，有必要做好媒体采访事宜和新闻发布会，及时对社会反馈进行有效回应。

　　5.3 应对期阶段。

　　突发事件应对是有效降低损失的关键时期。本文认为应对期应该从以下四个方面着手。

　　5.3.1 应急资源全面整合。

　　南海海洋环境突发事件爆发后不仅会对南海海洋环境造成巨大的损害，也会给周边居民带来生命和财产的威胁。这就要求我们集中救助力量，利用作战能力强的应急部队实现对南海海洋环境突发事件的有效处置。要控制好参与应对的部门的数量，以免造成协调困难，忙中出乱，防止人浮于事，效率低下的局面。南海海洋环境突发事件应对是一项综合管理活动，在应对过程中，需要将公众的、局部的力量进行系统整合，最大化救灾资源的整体效用，政府在这其中应发挥至关重要的作用。

　　（1）整合人力资源。南海海洋环境突发事件应对首先应该坚持属地负责原则，积极调动当地相关部门参与突发事件的应对。此外，应该充分利用已经搭建的应急联动机制，迅速调集相关部门参与其中。例如，广东、广西、海南三省联合签署的《北部湾海域船舶溢油应急联动机制》有效促进了该区域的合作进程，有助于进一步提高各部门之间的协作水平。参与南海海洋环境突发事件应对的不仅仅是政府部门，应该充分发挥各个社会团体、国际支援组织的作用。

　　（2）整合物力资源。南海海洋环境突发事件应对不仅仅需要专业的救援队伍，还需要医疗卫生保障资源、物资与交通运输资源等。因此，要综合协调各方资源，充分保障应对需要。

　　（3）整合财力资源。南海海洋环境突发事件的的发生多是由于有毒有机化合物或者是重金属等有毒性的物质在海域中不断积累而致，加上海上作业，其应对要比陆地环境突发事件应对的难度大，因此需要大量的资金耗费。南海海洋环境突发事事件应对资金筹集可以通过以下两种方式进行：第一，增加国家的海洋环境突发事件应对拨款，这是资金的主要来源。第二，向开发利用海洋环境资源的组织和个人征收各种生态环境补偿费用，建立生态环境补偿基金[67].例如，溢油船舶、石油开采公司等应该担负一定的资金赔偿。第三，应该学习借鉴美国等西方国家建立和完善油污基金制度，借助市场力量、通过商业化的运作方式解决应急管理筹资难的问题。

　　5.3.2 协调应对主体行为。

　　政府应以控制灾害险情，消除危机影响为预期目标，将分散的人力、物力、财力纳入到统一的指挥系统之中，将零散的个体努力优化为整体的有机协作，最大程度实现预定目标。

　　（1）南海海洋环境突发事件应对迫切需要南海相关管理部门之间进行协调、整合，真正做到指挥统一，执行有效，呈现出"全而不乱"的局面。根据污染程度的不同，可以将南海海洋环境突发事件划分为四个级别：一级，特别重大海洋环境突发事件；二级，重大海洋环境突发事件；三级，较大海洋环境突发事件；四级，一般海洋环境突发事件。根据重心下移的分级管理原则，特别严重、严重、较严重和一般严重海上环境突发事件，分别由发生地省级、市级和县级政府统一领导和协调应急处置工作。

　　（2）有效协调公共应对部门与公众应对之间的参与行为。南海海洋环境突发事事件应急管理应该广泛吸纳合理指导民间组织以及志愿团体的参与，作为以政府为主导的应对主体的必要补充，促进应急管理活动的展开。从西方发达国家应对经验来看，社会应急力量完全可以成为国家海洋环境突发事件应对的有效力量。政府应该创造相当完善的市场环境，建立应急管理服务机制，让社会力量逐步进入到应急管理队伍中，提高南海海洋环境应对的效果。

　　（3）协调与南海周边国家的合作。南海海域周边国家较多，由于污染的海水在风、海、流的作用下极其容易从一国海域漂到他国海域。因此，南海海洋环境突发事件需要加强与周边国家的应对合作。在适当情况下，可以向周边国家发出合作倡议，共同应对南海海洋环境突发事件。

　　5.3.3 发挥咨询机构作用。

　　（1）重视科学技术的作用。海洋环境突发事件应对需要对海洋污染物数据库及其相关数据进行鉴定，以求获取相应的应对方法。在风险管理阶段，对潜在诱因进行处置时要充分发挥海洋环境污染预防技术，入海污染物控制技术，在善后阶段，要充分发挥生物修复技术等科学技术的作用，提高海洋环境保护水平。

　　（2）发挥专家、学者的智慧。应急指挥中心应该充分发挥咨询专家的作用，为如何有效应对南海海洋环境突发事件提供法律、外交、保险、新闻发布等方面的咨询与决策支持。

　　5.3.4 实现应对信息共享。

　　管理部门应选择可靠的信息传播渠道，将信息与社会公众共享，消除各种形式的技术障碍和人为障碍，避免不真实信息造成社会公众的恐慌心理，实现政府信息资源充分的共享，为整个应急管理过程营造一个良好的危机舆论环境，稳定民众心理，以确保应急活动顺利有序地展开。

　　信息共享平台的建立有助于提高各部门之间的协调水平。南海海域面积广袤，加之海水具有极强的流动性，极易使海洋环境突发事件造成的污染迅速扩大。海洋信息监测机构应该将突发事件的信息及时传递到各应对机构，以便应对机构迅速采取应对措施。

　　（1）部门间信息共享。当前参与南海环境突发事件的部门众多，各部门间存在各自为政的现象，这样容易导致资源的浪费和时机延误，因此，要加强部门之间信息共享。积极探索多种渠道发布相关信息，例如：召开新闻发布会；现场报道；电话连线采访；设立专题报道网站等途径。无论采取哪种形式，都要尊重事实的真相，对尚不确定的因素可以暂且不报。同时又要注意报道尽可能做到全面、准确。

　　（2）与公众实现信息共享。为了减轻或消除心理上的恐慌，政府就需要通过官方媒体，及时、准确地将有关信息告之于众，提高政府工作的透明度。有效维护公众知情权，避免不准确的消息四处蔓延，造成社会恐慌等。

　　（3）关注国际社会舆情。南海特殊的地理位置和丰富的资源成为国际社会关注的焦点。南海海洋环境突发事件的发生后，海洋局应该立刻与新闻办加强沟通，提出信息发布意见，研究拟定事故应急的对外口径，及时向我国驻外使领馆等相关部门通报最新情况进展。同时要密切关注外界社会舆论，对辟谣工作做好积极回应。

　　5.4 善后处理期。

　　根据南海海洋环境突发事件的特点，其善后工作的内容主要包括以下四个过程：

　　（1）恢复重建。（2）调查评估。（3）责任追究。（4）新闻发布。具体如图 5-4 所示。

　　5.4.1 恢复重建。

　　恢复重建是借助外力，对遭受破坏的海洋环境进行修复的环节。海洋环境突发事件应对阶段结束以后，海洋监测部门应该及时赶赴现场，按照国家标准和规范，对受污染的海水进行及时监测。确认事故的污染影响范围、受污染的程度，明确划定事故的级别。采取有效的措施让污染物质进行发挥、稀释、扩散、沉降，恢复南海海洋生态环境平衡。

　　作为我国面积最大的自然海域，南海将为我国未来的发展提供重要的空间和资源。南海海洋环境突发事件会对海洋水体、生物、海洋微生物造成危害，对人类的健康构成直的或间接的威胁，因环境突发事件对他人健康产生威胁或者对其带来直接或间接损失的，应该给予补偿。在进行善后修复的过程中，应该从人类长远利益考虑，尽最大努力将南海海洋环境突发事件的负面影响降到最低限度。

　　5.4.2 调查评估。

　　在调查评估环节是对南海海洋环境突发事件发生的各种原因进行梳理阶段，这个阶段可以找到突发事件的致灾因素，能够发现在应对南海环境突发事件过程中存在的脆弱性和各种问题，必要时可以重新对应对流程进行设计和再造，以使应对方案设计更加有效。如果失去这一环节，南海海洋环境突发事件就缺乏了自我优化和改进的动力机制。通常，调查评估应该包括以下三部分：（1）调查突发事件的诱因。包括南海环境突发事件的基本情况、事故原因、整个事件发生的过程、造成的后果和潜在的影响。（2）查找应对中的不足之处。对各个参与部门的应对程度、综合协调程度进行总结。（3）评估事件带来的损失。事件带来的影响不仅包括当前可以估算的具体经济损失，也包括无形的生态损失。

　　5.4.3 全面考评。

　　对南海海洋环境突发事件应对参与单位进行考评，并将考评结果作为对其奖罚的重要参考依据。因此，要根据南海环境突发事件的特性，制定一套具体、明确、科学、客观、容易操作的指标，使必要性与可行性要相结合。定性主要是指用全局性、宏观性的视角判断是否对南海海洋环境突发事件进行有效应对。定性考评结论通常主要有两种，一种是应急管理成果，一种是应急管理失败。定量主要是指对应急管理行为进行严格性、细节性的考评，在考核方式上具有多元性。例如，360 度考核法，德尔菲法等。在考评上往往会吸纳相关领域的专家、记者、同事、上级以及一线管理人员纳入其中，向他们争取意见，全面考核应对单位和个人。考核结果使用方面，要建立信息反馈体系，对监督检查过程中发现的问题，应该及时向上级有关部门报告，对当前存在的问题及时纠正和完善。

　　5.4.4 奖惩并重。

　　完善的奖惩机制是有效调节参与部门和参与人员积极性的重要杠杆。在奖惩机制设计中，要重点发挥嘉奖的正面激励作用，使参与人员以饱满的精神投入到工作之中。

　　对在应急行动中做出突出成绩的单位和人员要给予适当的物质奖励和精神奖励，对发现南海海洋环境突发事件并及时报告的单位和个人给予一定奖励，这有助于引导人们加强对南海海洋环境的监控，有效约束自己行为，从而为有效应对贡献自己力量。对在南海海洋环境突发事件应对中玩忽职守、推诿扯皮，延误应对时机的单位和个人应该进行行政处罚。

　　5.4.5 新闻发布。

　　善后恢复期的新闻发布是消除公众心理疑虑，加强公众海洋环境保护意识的重要环节。随着海洋知识的不断普及，公众对海洋保护意识不断提高，对海洋环境的健康和发展关注程度也在不断提升，对海洋环境污染的知情权诉求要求更加迫切。经过风险管理期、预警期、危机应对期、善后期的应对，整个南海海洋环境突发事件应对已经完全结束。除一些涉及国家重大安全的机密、涉及个人隐私的信息或者危及个人生命安全的重要信息外，整个南海海洋环境突发事件的应对实况都应该及时向社会进行公开报道。相关应对单位应该授权或临时指定媒体独家或多家共同对相关信息进行发布，以保证所了解到的情况具有权威性、真实性、准确性。从而避免不确切的消息到处传播，迷惑公众，造成社会恐慌。在对整个事件进行持续报道的时候要将公众如何保护海洋环境融合进去，唤醒社会公众参与的积极性。