广州建设项目优化审批流程存在的问题

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　　【题目】广州建设项目审批流程改进探讨
　　【第一章】建设项目审批步骤优化研究绪论
　　【第二章】广州工程项目审批流程改革实施现状
　　【第三章】广州建设项目优化审批流程存在的问题
　　【第四章】建设项目审批流程优化问题原因分析
　　【第五章】广州建设项目审批流程进一步优化的建议
　　【结语/参考文献】广州建设项目审批制度改善研究结语与参考文献

　　3 广州建设项目优化审批流程存在的问题

　　《试行方案》的施行，在广州建设项目审批领域刮起了一股小旋风，它在审批流程再造方面做了有益的尝试，局部审批时间得到缩减，审批部门的服务态度有了很大的改善，建设项目申报人普遍觉得"脸好看"了，但是"事依旧难办".据广州市政务管理办公室统计，2013 年全年，共受理了并联审批案件 109 宗，办结 94 宗[1].只有约 3%的建设项目选择并联审批方式办理报批[2].广州建设项目优化审批流程存在什么问题？本章将从制度设置、实施细节、硬件配套三个方面进行归纳总结。

　　3.1 制度设置方面。

　　建设项目审批的优化应该是一个整体性的系统工程，审批事项的清理、审批流程的再造、软硬件配套、严格的监管，缺一不可。《试行方案》虽然在总体思路上明确了要通过"大幅度减少审批事项、大幅度缩短审批时限","努力构建与国际通行规则相适应的营商环境，促进经济快速平稳发展",从而"建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府",但是在改革方式上偏重于通过局部的流程再造来提高建设项目的审批效率，对建设单位反映的其他问题如"审批事项多、流程复杂、税费多、腐败问题"的回应性不够，整体的试行效果不理想。

　　3.1.1 审批事项数量不减反增。

　　《试行方案》在改革方式里没有提及对审批事项的直接审查和清理。《试行方案》实施后，只取消了建设项目规划报建阶段"设计方案审查"一个事项，其余事项均被保留。同时很多审批事项增设了"审批咨询"环节，设置咨询环节的本意是为了促使审批部门转变职能，服务申报人，由申报人自由选择，但实际报批过程中，为了避免正式审批退案情形频繁发生，很多审批部门都建议申报人就审批事项先进行立案咨询，再行正式申报审批，这造成审批环节不减反增。如审批部门经办人 H 说：咨询环节你们是可以自由选择的，但我建议你们在正式申报之前先立案咨询，让经办人先看一次，有什么问题他会在咨询回复意见中一并提出来。建设项目的审批不同于一般的行政审批，它除了审查报批材料够不够，它还得审查设计图纸，设计上或多或少都会有一些问题，经办人案件办理的时间一般只有 1-2 天，就算经办人想让你改图纸、换图纸，但时间又来不及，一旦发现有问题，他就只能直接出具不同意的意见，退案，下一次再重新申报。如果要办理并联审批，那就更是要和我们的业务处室预先沟通，我们也好和几个相关的并联单位打好招呼，要不然时间上肯定来不及"（访谈编号 P-4）自由选择环节就这样变成了"必选"环节，这实际上造成了项目审批事项的重复申报。建设项目"审批事项多"的现状并没有得到改变。

　　3.1.2 审批全流程时间未见明显缩短。

　　《试行方案》整合了 22 个审批部门、50 项审批事项、5 个审批环节[1],但是，通过附表 1 可以看到，建设项目审批涉及的部门及事项远不止这些。部分由企业或中介代管代批的事项（例如水、电、临水、临电等），基于行业利益考虑，企业也不愿将其列入联合审批范围。《试行方案》只对建设项目审批全流程的一小部分进行了整合，还有很多审批流程游离在《试行方案》的整合之外，造成建设项目审批的全过程总用时未见明显缩短。一个项目落地，审批流程"包括项目立项、用地审批、规划报建、施工许可、竣工验收等两百多个行政审批环节，各部门互为前置、来回调整、串联审批，常常需耗时 300-500 个工作日，审批时限延至 2-3 年。"[2]

　　此外，根据《试行方案》，立项、用地、规划和施工许可 4 个阶段的总审批时限为30 个工作日，这 30 个工作日是指进入审批流程后，政府部门单纯的审批时间。而有些时间是不被计算在内的，包括：一是建设项目申报人为准备申报材料而花费的时间，例如委托设计单位进行方案设计、工程招投标等；二是完成审批流程前置工作的时间，例如规划选址、用地预审前需要开展地质灾害危险性评估确认等；三是进入审批流程后专家技术评审的时间、法律规定保证公众知情权所花的时间以及不属于市、区级审批部门控制的时间，比如大型建筑初步设计审查里专家评审的时间、环评公示的时间、土地征收时报请省或者国家审批的时间、征收拆迁的时间等等都不被计算在内。诚如项目报批人 Z 所言：《试行方案》出台后，政府部门讲得最多的就是全流程"37 个审批工作日"搞定，实际哪有这么快，据我们统计，就算是审批时间压缩后，要整体走完立项、用地、规划、施工、验收五个阶段，包括所有政府外延机构、事业中介结构的审批，至少还需要 400 几个审批工作日，这还不包括我们准备材料的时间。（访谈编号 B-3）一方面由于大量的审批事项游离在《试行方案》的整合之外，另一方面由于《试行方案》整合的审批事项中有部分审批环节的时间没有计算在审批时效内，因此建设项目前期实际用于跑报批的时间远长于《试行方案》所讲的 30 个工作日，建设项目审批时间长的难题没有得到根本性的破解。

　　3.1.3 审批部门各自为政，联合效果微。

　　《试行方案》把建设项目的审批流程划分为立项、国土、规划、施工许可、竣工验收 5 个阶段，然后每个阶段内主要的审批事项实行并联审批。《试行方案》是对审批流程的一种再造，但这种再造只是审批事项粗浅层"物理式"的整合，具体到单个审批事项，各审批部门之间仍保持了各自的独立性，原来是哪个机关的许可权还是哪个机关行使，环保审批依然由环保局负责，消防、人防、建委等也是各司其职，总体上没有实现审批权的融合、转移，部门之间更多是被动协作而不是主动联合。在实施过程中，除了收案环节是由牵头单位一个窗口统一收案外，其他环节包括资料的审查、案件的审批均是各个审批单位独立完成，审批过程中与申报单位的沟通也由各单位自行沟通，甚至某些部门的审批结果也是单独发放。如项目报批人 Z 所言：现在的审批模式都不能算真正的联合审批，第一，并联审批的资料与各个部门单独审批所需的资料一样，资料没整合；第二，审批由原来的审批部门单独实施，各专业审批之间如果碰到问题，仍然要项目报审人居间协调。现在的优化方式只是收案统一到一个窗口收，审批意见统一汇总到一个窗口发而已，根本未达到联合审批，报批人协调难度一点都没减少。（访谈编号 B-3）报批人 Z 所讲正反映了各审批事项依然各自为政的问题。因为审批部门各自为政，所以审批效率得不到有效的提高，建设项目审批协调难的局面也未得到改变。

　　3.1.4 审批涉及者众，协调难度大。

　　从表 3-1 可以看到，并联审批各环节的实施牵涉到数个部门，在同一阶段，审批事项的组织、问题的协调、督办都是由牵头部门来完成。"审批集装箱"只是一个虚的临时性组织，牵头部门与各并联审批部门分别隶属于不同的业务系统（即"条块"体系中的"条"），在我国，行政部门间的协调普遍存在"条强块弱"的状态，一旦各并联部门出现分歧或者矛盾，牵头部门将很难从中协调。尤其是牵头部门为区一级单位、并联审批部门涉及市级审批部门的时候（如图 2-10 所示），由下级部门催办上级审批部门，协调的难度就更大。有些时候，同一"集装箱"内不同审批部门间甚至还存在着互相推诿的情形，例如有的牵头部门提出"没能力帮兄弟部门审核文件是否合格，你们（兄弟部门）来人看吧",有些时候窗口收了件，"兄弟单位没人来确认，办事人一耗就是 1天".《试行方案》未能突破传统行政体制下的职能分割和部门壁垒，"整个调整，没动法规，没动架构，却依然阻力重重"[1].

　　3.1.5 对行政部门以外的审批部门缺乏有效的监管。

　　建设项目的审批除了行政部门实施的行政许可，也包括了国安、文物、河道、水利、航空控高等部门的行政审批，还包括了自来水、电力、煤气等行业管理以及评估、测量、勘察这些中介组织实施的服务行为，近年随着审批事项的转移下放，越来越多的审批事项转由行业管理单位、中介等组织来承担。对于这些组织实施的审批事项缺少必要的规范和监管，中介组织的技术力量良莠不齐，某些部门存在"二政府"的现象，甚至有行业垄断、乱收费、腐败问题存在，如建设项目报建人 C 说：隐形行业垄断的行为还是比较多的，例如工程竣工后，自来水经过有资质的检测单位检测合格后可以申请转为永久用水，市面上有检测资质的单位不少，但是在某些县、区，供水公司只认其下属的检测机构出具的检测报告，其他机构的不认可，他也拿不出什么文件规定，但实际操作中不那样做你就验收不了，转不了永久用水。

　　在水、电、煤气等行业这些行为还是比较常见的。（访谈编号 B-2）《试行方案》在保障机制里提到要"建立和完善审批中介服务诚信体系：规范与建设工程项目审批有关的中介服务行为，加强对中介服务行为的监管，加大对中介机构失信行为的曝光、通报等处罚力度。"但在《试行方案》实施的两年里，未见出台具体的实施规定，未见对中介审批事项进行整顿、规范，对中介组织缺少有效的监督管理。

　　3.2 实施细节方面。

　　3.2.1 申报资料问题多。

　　《试行方案》实施后，被建设项目申报人吐槽最多的就是申报资料问题多，包括一次性提交数量份数多，存在重复提交，反复核对原件，申报资料与审批事项相关性不强、实际收取资料与网站公布清单不一致等问题。

　　从表 3-1 可以看到，施工许可阶段的并联审批需要提交的申报材料高达 218 项，而且所有的复印件不仅要加盖申报单位公章，还得提供原件供窗口核对。要按要求把审批申报的材料一次性准备好不容易。

　　提交的申报材料不仅很多而且很多都是重复提交，对同一个审批部门来说，前一审批事项提交了，后一审批事项还得提交；对同一并联阶段来说，向这个并联审批单位提交了，还得向那个并联审批单位提交。例如：所有审批部门的审批事项都单独收取申报单位的法定代表人身份证明材料，包括组织结构代码证、营业执照等；规划报建阶段，所有的审批部门都要申报人提供《建设用地规划许可证》及附图；再如办理土地划拨及《建设用地批准书》手续前，申报人需要委托国土局下属的测绘院办理出让（划拨）宗地平面图、建设用地批准书附图、建设用地套图、地理位置图、正射影像图 5 份图纸的测绘，这 5 份图纸的申办材料一模一样，一般也是同时委托测绘，测绘院完全可以作为一个委托事项只收取一套委托材料，但实际上，测绘院要求申报人为每一份图纸单独委托材料。

　　申报资料不仅繁多，某些环节还存在申报资料与审批事项相关性不强的现象。例如申请电力增容审批的材料里，不仅要求提供单位法人证明材料、授权委托书、被委托人的身份证、工作证复印件，还要求提供社保局出示的被委托人的社保证明，被委托人的社保证明与电力增容审批有何相关？

　　除此以外，有些审批部门还会根据"内部文件",要求申报人在网站公布的清单之外额外增加申报材料，实际收取的资料与网站公布的不符。这些情况都大大地增加了审批事项的申报难度，如项目报批人 R 说：消防设计审核及竣工验收的资料最难准备，不仅数量多，要求繁杂，而且经常变动，资料清单变动了网上也不及时更新，据他们窗口人员说网上的资料清单都是两年前的了。消防设计审核网上申报在广东省公安厅消防局的网上办事服务大厅进行，但申报表要在广州市公安局的金盾网下载，而实际收取的资料清单又以窗口提供的为准，所以每次申报前都得先跑窗口一趟，拿最新版的资料清单，真是不胜其烦。（访问编号：B-5）3.2.2 审批易退案，导致反复申报。

　　《试行方案》实施后，流程整合涉及审批事项的承诺办结时间大为缩短，例如《建设工程规划许可证》的办理，由 20 个工作日缩短到 11 个工作日，《建设工程规划验收合格证》的办理，也由 20 个工作日缩短到 5 个工作日。由于广州建设项目审批系统已纳入政务监管平台，审批事项超时办结会被系统"亮红灯",因此在实际审批过程中，只要申报的材料存在瑕疵，无论大小，审批人员就会出具退案意见。并联审批时限过短，导致建设项目审批易退案，需要反复申报，项目实际申报时间不少反增。

　　《试行方案》要求各个审批部门在正式审批前要设置咨询环节，本意是为了促使审批部门转变职能，服务申报人，由申报人自由选择，但实际报批过程中，为了避免正式审批退案情形频繁发生，很多审批部门都建议申报人就审批事项先进行立案咨询，再行正式申报审批，如审批部门经办人 H 说：咨询环节你们是可以自由选择的，但我建议你们在正式申报之前先立案咨询，让经办人先看一次，有什么问题他会在咨询回复意见中一并提出来。建设项目的审批不同于一般的行政审批，它除了审查报批材料够不够，它还得审查设计图纸，设计上或多或少都会有一些问题，经办人案件办理的时间一般只有 1-2 天，就算经办人想让你改图纸、换图纸，但时间又来不及，一旦发现有问题，他就只能直接出具不同意的意见，退案，下一次再重新申报。如果要办理并联审批，那就更是要和我们的业务处室预先沟通，我们也好和几个相关的并联单位打好招呼，要不然时间上肯定来不及"（访谈编号 P-4）自由选择环节就这样变成了"必选"环节，实际造成了项目审批事项重复申报。

　　3.2.3 政策变动频繁，前后衔接不畅。

　　政策变动频繁，前后衔接不畅，出现审批真空，增加了建设项目申报人的协调难度。

　　伴随行政审批改革而来的，必然是各审批要素的变动，包括审批流程、审批权限、申报条件、申报资料等。审批要素的频繁变动一方面使得申报人需要花费很多精力去了解最新的审批要求，降低了审批准备工作的效率；另一方面也导致变动初期，容易出现审批事项前后衔接不畅，出现审批真空，增加了建设项目申报人协调的难度。例如在大型建筑项目初步设计审查事项下放的过程中，有些区审图专家库还没有建立，无法进行初步设计审查，而市住建委又认为审批权限已经下放，所以他们不能收案。又如项目报批人W 说：

　　这几年的建设项目审批改革总的来说是越改越好，但有些时候改得让我们有点无所适从，事情不知道该怎么办。例如：早期，建设项目的卫生防疫预评价审批是区卫生防疫站负责，后来这个审批权统一收归市卫生防疫站，我们有几个项目刚好跨了这个变革前后阶段，审批的时候在区里批的意见，到项目建成验收时，区里已经没有建设项目竣工验收的权限。我们咨询市站，市站说谁审批谁验收，他们没有前期的审批资料，所以他们没办法验收；我们咨询区站，区站又认为他们已经没有权限，不能进行验收审批。（访谈编号 B-4）这几年审批政策变动特别频繁，像卫生防疫预评价审批权变动前后没衔接好的情形经常出现，既不利于对建设项目实施有效监管，又陡增了报批人的协调工作的难度。在实际审批工作中，常常出现有利益好处的审批事项，各部门争着做，没有太多利益好处的服务性质的事项，各部门往外推，这也极大地损害了政府部门的公信力及形象。

　　3.2.4 重点项目不"重点",绿色通道打折扣。

　　2012 年，广州市制定了重点建设项目的绿色通道政策，具体做法就是发改部门或者建设主管部门审定一批重点项目，各审批部门对纳入绿色通道的建设项目在审批过程中要优先审批，缩短审批时间，在规范允许的范围内可以特事特办，对某些前置条件允许后置办理。但是在实际审批中，绿色通道的作用不是十分明显，重点项目未能受到"重点"对待，一是绿色通道的规定滞后于行政审批改革，对于某些审批事项，绿色通道要求的审批时限与一般建设项目的审批时限相仿，有些甚至比一般审批时限还要长。二是，在某些审批部门，带"绿色通道"标识的重点建设项目未受到优先办理，其审批时限与一般项目并无二致（在绿色通道要求时限短于一般项目的前提下），要想特事特办，更是需要多方协调才能实现。

　　3.3 硬件配套方面。

　　3.3.1 投入大，收效微，重复建设。

　　电子政务系统重复建设现象严重，投入大，但未达预期收效。

　　电子政务系统是实现网上审批的物质基础，网上审批发展的过程也是电子政务系统发展的过程。政府各组成部门建成数量较多的电子政务系统，但资源整合不充分，重复建设、互不兼容现象非常严重。以荔湾区为例，就有国家级系统 3 个、省级系统 6 个、市级系统 38 个，共计 47 个系统，都是市级以上的系统；同时一个部门拥有几个不同的系统，如区人社局有 7 套系统、区国土房管局也有 6 套[1].在各个审批部门原有的办公自动化系统基础上，广州市又投资建成了广州建设项目审批系统、并配套建设了审批信息共享平台；构建成政务服务与电子监察融合的一体化工作平台。种类虽多，但这些系统功能相近、模式相似，未能很好地做到资源共享，建设存在重复投入现象。如审批部门 X 部长说：政府好几个部门都建立了专业性很强的 GIS 系统，这些系统涉及大量重复的公共地理信息数据收集、处理、建库和日常更新工作，同时每个系统无论应用深度如何，都需要购买整套的 GIS 平台软件，在平台软件的基础上再开发各种应用功能，不同部门之间的许多应用功能其实存在很大的相似性。地理数据是海量数据，其获取、制作、加工、更新均需要大量的人力、物力，地理信息的生产成本也非常昂贵，目前各个部门大都各自制作、重复建设，造成各个系统的数据不一致，还导致了国家资源的极大浪费。如果可以对这些系统进行整合，那会节省很多建设费用。（访谈编号 P-2）广州市政府及各级部门用于建设工程项目审批电子政务系统建设及维持运转的总费用有多少，笔者目前未能搜索到权威的统计数字。
　　
　　按目前的财政体系，一般各个政府部门的电子政务建设费用都由各部门单独申报、独立支出。通过研读部分政府部门的年度预算报告，政府投入到电子政务系统建设的费用可以从中窥知一二，表 3-3 统计了广州市人民政府政务管理办公室、广州市住房与城乡建设委员会、广州市国土资源和规划委员会三个政府部门 2013 年-2015 年间用于电子政务系统建设的专项经费预算，从统计结果可以发现近些年政府部门对电子政务系统建设的投入一般占到部门当年支出的1%-7%,有些甚至高达 27%多，占比较多，并且有逐年上升的趋势。

　　政府对建设项目审批领域的电子政务系统建设投入虽大，却没有达到理想的效果，主要表现在两个方面：一是审批系统缺乏互动性和回应性。对报批人来说有些申报所需的信息在电子政务系统无法查找到，申报人通过网络系统咨询的问题未能得到实时的回复，通过网上申报的事项大部分还必须到大厅提交纸质文件，网上审批系统在实际运用中更像是试运行的状态，网上审批流程走一遍，网下的审批流程还得走一遍。因此通过办事大厅以面对面的方式来完成建设项目的审批申报还是办事的主流。造成这种局面固然有申报人使用习惯的原因，但更重要的原因是电子政务系统还有很多需要完善的地方，广州市政务管理办公室主任郑汉林认为"政府在电子政务对外服务方面投入不少，但成效与投入不相适应。现在多数企业与市民办事还是主要通过大厅面对面的方式来完成，这说明电子政务还有很大的努力空间"[1].另一方面审批系统的适用性有待提高。对于审批人来说对建设项目审批系统的应用也不充分，电子签章、电子证照互用互认和电子归档的机制还没有完善，尽管申报人已经网上提交所有要求的申报材料的电子文件，审批人为保证申报材料的真实性需要反复核对原件，而且必须把纸质申报材料归档；由于许多审批所需的基础技术数据没有共享，部分存在更新滞后的问题，所以建设项目审批系统联合实时审批的效果也大打折扣。此外，各审批系统的稳定性、易用性也有待加强。

　　项目报批人 W 就提出：我觉得政务系统的稳定性也要加强。我们单位就碰到过因为政务系统出问题，申报被延误的情况。2013 年 12 月初，我们委托国土局的测量队做新校区征地的结案附图，正常情况 20 个工作日就能出来成果，但是由于国土系统的问题，一直拖到2014 年 4 月初才拿到图，足足延迟了 3 个月；还有一次，我们报一个征收国有土地的结案手续，纸质的申报材料都送到窗口了，后来被告知，因为系统出故障，没办法成功网上申报、上传审批材料，那一次也差不多搞了半个月才恢复正常。人不在岗，别人还能顶上，机器罢工就真的是没有办法了。（访谈编号 B-4）电子政务系统应用的受限，使得系统建设之初被赋予的精简审批事项、简化办事环节、提高行政运行效率和公共服务水平、创新政府管理方式的功效未能得到理想的发挥。

　　3.3.2 数据共享程度低，存在信息孤岛。

　　各审批部门的审批信息、支撑审批的基础数据信息共享程度低，存在信息孤岛，导致广州市建设项目审批系统应用效果不理想，未能成为提高审批效率、转变政府职能的有力推手。

　　信息孤岛原指那些相互之间在功能上不关联互助、在信息上不共享互换、信息与业务流程和应用相互脱节的计算机应用系统。引申到政务领域，信息孤岛是指。政府部门各自建设、维护管理独立的信息系统，这些信息系统都由各个部门自己的信息中心管着，有独立的数据库、有独立操作系统和用户界面、甚至有自己部门开发的应用软件，这些信息系统之间数据不共享、不互换。据审批部门 X 部长介绍：建设项目审批系统已经建好了，但是应用效果不好。除了规划局比较主动外，其他几个单位都不想把数据共享出来，所以目前也就是放在那里而已。广州市推动地理信息共享方面做得也不够好，除前年做了发改、国土、规划的"三规合一",其他的到现在也没有实质性的进展（访谈编号 P-2）广州建设项目审批系统虽然已经建成运行，并实现部分部门内部审批系统的对接及信息上传，但是就全审批流程来说基础数据信息共享程度还是比较低，存在信息孤岛现象。

　　信息孤岛表现为：第一，很多部门未上传共享审批结果数据。建设项目审批系统现在只是把发改、国土、规划、建委等几个部门的最终审批成果录入，还有公安消防、卫生、环保、文物、民防、交通、水利、供水、供电、地名等部门的审批数据未实现共享，这导致申报人仍然要反反复复向后续审批部门提交前期审批结果的纸质文件，为证明提交的复印件材料是真实有效的，在窗口递件时还需要提供原件核对，审批人在审批过程中也要反复核对纸质文件来获取数据信息，从而降低了网上审批系统带给申报人和审批人的便利性，也降低了审批的效率。诚如审批经办人 P 说：我们要一份一份核对原件，并在复印件上加盖"已核对，与原件相符"的章。

　　不核对不行啊，怕有造假的。收了件以后，我们要把你们提交的纸质版材料逐份扫描，再上传到网上审批系统，然后把纸质材料流转给后台的审批经办人。（访谈编号 P-3）网上审批系统便利性差，导致审批经办人的工作量增加，这就降低了审批经办人推动网上审批的内生动力，也就减慢了网上审批推广的进程。

　　第二，系统共享的空间数据不足以支撑建设项目审批全流程的需要。数据不共享，可能导致一个部门批出来的结果与另一个部门审批的结果有冲突，申报人只好在各审批部门中往返协调，劳心费事。建设项目审批是一个专业性很强的审批工作，它需要很多专业数据例如土地规划信息、城市规划信息、国民经济发展规划信息、环境保护规划信息、交通路网规划、市政综合管网、建筑设计等等技术数据的共同支撑，而目前广州市建设项目系统共享的空间数据只包含了卫星影像、土地利用总体规划、建设用地、控制性规划导则、政务电子地图、规划道路红线等，这未足以支撑建设项目审批全流程的需要。如项目申报人 C 说：控规调整没有征求电力部门的意见，新一轮控规调整后，原来规划有的变电站由于与新控规不符，无法进行施工，影响了周边小区的用电。听说在地铁的报建过程中，也经常会碰到地铁线路批下来但与控规不符合的情况，需要花很多时间去重新报批和协调。（访谈编号 B-2）第三，有些部门"内网"（部门内部的网络审批系统）与"外网"（广州市建设项目审批系统）同时独立运行，并未互联互通，同时资料要两个系统重复录入，也增加了收案窗口人员的工作量。例如建筑工程规划报建阶段的并联审批，对于消防审批，申报人要先进入"广东省公安厅消防局网上办事服务大厅"进行网上申报，当材料从规划局并联窗口报进时，窗口人员需要在工作建设项目审批系统录入相关信息，当纸质的材料流转到消防局窗口后，消防局窗口人员又要在其内部审批系统"消防监督管理系统"上重新录入、受理、流转，同一个审批事项的资料要在三个不同的网站进行录入、申报。

　　内网、外网的不对接，也为审批规避监管提供了便利，仍然以消防审核事项为例，并联办结的时限要求是 11 个工作日，而实际上消防审核批文往往要满 20 个工作日才能发放。

　　广州市人民政府政务管理办公室的郑汉林主任也认为：电子政务应用不容易推进，特别是基建领域，政府部门自身存在太多"信息孤岛",各部门都投入人力物力建设各自的审批系统，但跨部门信息共享机制未能很好建立。一方面给网上审批带来困难，另一方面增加了相对人准备审批材料的工作量，信息孤岛是推进电子政务过程中遇到的最大障碍[1].

　　3.3.3 政务服务中心发展不均衡。

　　政务服务中心是政府行政体制改革下发展起来的新生事物。依靠各级政务服务中心，广州市建设项目各行政审批部门集中到中心开设办事窗口，从而减少了建设项目申报人满城跑腿的局面，获得了建设项目申报单位的广泛认同。然而，由于缺乏系统性的制度设计作为支撑，在取得成绩的同时，政务服务中心在建设项目审批领域也存在很多需要解决的问题，包括：一方面，从广州市及各区政务服务中心基本情况统计表（表 2-2）可以了解到市、区两级各政务服务中心成立的时间有先后，好几个区都是近一两年才设立了政务服务中心，甚至个别区至今连政务服务中心都还没建立；哪些单位进驻、哪些单位不进驻，哪些事项可以办理、哪些事项不能办，各政务中心的差别还是比较大的。事实上，不少与建设项目有关联的审批事项在政务服务中心之外分散办理且游离在有效监管体系之外，想"进一个门办所有事"在目前来说还有点难实现。审批事项的集中办理缺少必要的物质基础，这令"一站式服务"成了无源之水。

　　第二，各政务服务中心在职能设置上多以受理事项为主、办理事项为辅，窗口办结功能有限，即办率普遍不高，真正的审批业务办理、审批结果的盖章等工作还需要转回到分散林立的后台部门和处室进行，政务服务中心是"收发室"的状态没有根本的改观，审批部门既有的工作流程和方式没有实质性的改变。"少跑路"成为申办人认可政务服务中心的首位理由。譬如项目申报人 W 说：设立政务服务中心挺好的，以前去报批要到各个部门的办公地点设的窗口去报，各个部门办公地点离得又远，一天也办不了几件事，现在集中到一个地方，楼上楼下就把几个审批都报进去了。能在窗口即受理即办结的事项不多，个别备案可以吧。接触到的审批单位，据我了解大部分都是窗口收案然后送回单位里审批，有事情需要协调的话我们还是要跑到审批单位，单靠通过收案窗口协调肯定不行。（访问编号 B-4）为保证建设项目联合审批的时效性，各政务中心甚至不惜成本地派专车专人往返于前后台，这也导致了参与联合审批的部门特别是牵头部门的工作量和行政成本大幅增加。

　　譬如，为满足建设项目联合审批业务的需要，市发改委"项目立项"窗口增配了 2 人；市建委为"施工许可""竣工验收"窗口以及后台增加了 10 多人；市规划局为"规划报建"窗口及后台增加 18 人。总服务人数是原来进驻政务中心的一倍多[1]
,牵头部门工作人员的工作量也大为增加，譬如窗口人员不仅要审核本单位审批事项的立案材料，还要审核兄弟部门的立案材料，收案后还需要把收取的材料逐一扫描上系统，然后通知各兄弟单位来确认及领取审批材料，过程中需要协调和督促审批进度，审批完成后需要统一整理发证及归档。审批成本及工作量的增加降低了审批部门推广审批新模式的内在动力。

　　各政务服务中心对各审批机构的组织整合不到位，对审批业务整合能力有待提升。

　　各进驻政务服务中心的单位、事项目前只是一个物理上的集中，各个审批部门是"各派各的人，各管各家事",还没有出现"部门融合、事项合并办理"的"化学反应".建设项目申报人仍需要在窗口及各个职能单位之间来回奔波，"一站式办结"的目标未实现。政务服务中心没有动摇行政"条块分割"的管理模式，未能超越以机构设置为基础的职能分割，也未能促使审批部门实现由"管理"到"服务"职能的转变。