第一章 绪论
一、研究背景及意义
（一）研究背景
从行政管理发展的整个历史过程来看，行政决策处于核心位置，在政府管理活动中起着至关重要的作用。行政决策的失误通常会引起行政管理的失败，所产生的后果会给经济社会的发展造成巨大损失，同时会损害社会公众的切身利益。行政机关每一项行政决策的出台，都应该经过多方决策参与人的论证，力求每一个决策步骤都精益求精，这样才能经得起现实与历史的考验。然而在实际的行政管理活动中，关系到群众切身利益的重大行政决策程序依然漏洞百出，让公众对政府的决策能力失望不已。
不久前，媒体曝光陕西省一个投资 5.4 亿元人民币的“唐文化”主题旅游景区建设项目，开工建设历时三年，建成后却因交通不便、与主要风景区没有形成规模效应等诸多问题，导致始终少有游客问津并日渐衰落，政府原本预期的经济效益不但没有实现而且还需政府贴资才能维持运行，几年下来政府的财政压力日益沉重，最后不得不花费近 7 亿多元人民币进行拆除。这不就是当地政府急功近利、好大喜功、对于决策事项没有进行科学论证，从而犯了决策短视化错误的鲜活样本吗？可见重大行政决策一旦失误就成了政府管理活动中犯的最大错误，不但造成难以补救的巨大损失，同时严重损坏官员形象，降低了政府的公信力。
从 1978 年实行改革开放到目前，三十多年的行政管理实践过程显示，我国各级党政机关都非常重视行政决策，通过多种方式促进行政决策向科学化、民主化以及法治化的方向发展。从党的十三大到十七大，从中央政府行政法规到地方政府规章，乃至基层行政规范性文件，对行政决策制度均做了全面详细的规定。进入 21 世纪，《全面推进依法行政实施纲要》是我国政府依法行政的开端，也意味着行政决策将逐步纳入法治轨道。《关于加强市县政府依法行政的决定》在 2008 年开始实施，针对市县级基层政府依法行政和依法管理提出了新的要求，促使基层地方政府的决策机制更加科学化、民主化和法治化。2012 年十八大的召开为健全决策机制和程序开启了一个新的阶段。十八届三中全会着重强调了“建立健全决策咨询制度”的必要性和基本要求。四中全会提出“把科学决策、民主决策、依法决策纳入法治化轨道，确定重大行政决策法定程序。”由此可见，国家政策法规的大力保障使我国重大行政决策发展更有动力。从 2004 年至 2015 年，十年左右的时间，法治化在中国已经深入到国民经济社会发展的各个方面，而且随着依法行政的推行和法治政府的建设，将重大行政决策程序纳入法治的轨道，接受法律的规范与调整是法治发展的必然趋势。
（二）研究意义
1、丰富了行政法学的研究视角，拓宽了行政管理学的研究方向根据传统学科划分的观念，行政决策属于行政学、行政管理学的一个重要的分支，行政法学在此方面的研究涉猎相对较少。而且行政法学与行政管理学在研究的角度和方法上不相同，虽然它们对行政的关注各有侧重，在法学研究视域下，关注的是行政决策的合法性问题；而在行政管理学研究视域下，关注的是行政决策是否达到了行政目的。长期以来，两者都是背道而驰。但随着社会生活管理工作的日益复杂，行政决策中出现的法律问题日益突出，开始有学者从法学的角度研究行政决策，随着研究的深入，研究结果也越来越受到学界的重视。“行政”作为行政法学和行政管理学两个学科共同的研究对象，使两个学科之间产生了从未有过的紧密联系，但同时也面临着挑战：政府如何在法律的规制下更好地为人民服务。这也将成为行政法学和行政管理学新的研究方向。因此，从行政法的角度探讨重大行政决策这个行政管理学的研究对象，从一定意义上来说，丰富了行政法学的研究视角。行政法学与行政管理学的密切结合使两者的研究都能达到最优效果，也进一步拓宽了行政管理学的研究方向。
2、保障了依法行政，促进法治型政府建设目标的实现依法行政是严格按照法律的规定开展行政工作。依法行政和重大行政决策程序法治化之间有着千丝万缕的联系，在做好重大行政决策程序法治化的前提下，量变引起质变，进而实现依法行政。只有保证了依法行政才能促进依法治国方略的开展和实施。
构建好一个自上而下行之有效的重大行政决策程序体系，直接关系到是否可以有效地实现我国重大行政决策法治化要求。重大行政决策程序法治化的贯彻和落实，不仅可以帮助行政管理部门实现依法行政，更能够实现依法治国方略向前有效的推进，从而促进法治型政府建设目标的实现，同时也有利于切实维护最广大人民的根本利益。此外，通过研究重大行政决策程序法治化不仅为各级地方政府转变传统的管理理念，创新管理机制和管理方式，不断提高决策法治意识，科学评判决策的价值，规范决策的程序等都具有一定的指导和借鉴价值，而且对加强地方政府行政决策能力，提高政府公信力建设，推进政府行政体制改革都具有积极意义。
二、研究现状
（一）国外的研究现状
在西方，最早提出“行政”概念的是 2000 年前的古希腊伟大的哲学家亚里士多德。
他的代表作《政治学》对行政思想的论述体现的淋漓尽致。现代管理学意义上的决策起源于西方的管理学，而作为一种学科意义上的决策科学和理论，则是在 20 世纪初才出现的。美国行政学家古立克（Lutter Gulick）在《组织理论》著作中第一次全面而具体的阐述了“决策”这一问题，而且论述了行政决策在行政组织管理中的重要意义。由于当时的社会环境和政治因素的影响，该研究并没有引起西方行政学界的重视。
琼斯（Brian D.Jones）在其著作中曾提出“相对于外部的政治影响和约束，地方政府的政策分配更容易受到官僚制内部专业决策规则的影响。”这是较早涉及地方政府决策内容的论述。
关于决策的方式、步骤和过程以及围绕如何优化决策，国外展开了一系列研究，形成了很多具有代表性的研究成果。国外的决策理论经过长期的研究已经形成了相应的体系，主要为古典决策理论、行为决策理论和现代决策理论。（1）古典决策理论的提出是基于经济学中的“经济人”假设，该理论提倡有关决策问题应从经济学角度出发，为组织做出科学决策，从而为获取最大利益提供决策依据。古典决策理论基于“经济人”假设理论在 20 世纪 50 年代以前被广泛认可，但随着经济社会的发展，理性决策中被忽视的非经济因素限制了决策理论的进步，无法为决策的做出提供更加符合实际的帮助。因此，该理论是一种理想型的决策模型，终究会被新的决策理论替代。
（2）行为决策理论是在发展古典决策理论的基础上，由阿莱斯和爱德华兹共同提出。
阿莱斯和爱德华兹分别讨论了面对多个事物该如何选择以及当预想的情况发生之时如何进行决策的问题。由此就形成了阿莱斯悖论和爱德华兹悖论。行为决策理论中最为著名的是以西蒙“有限理性”理论为基础而形成有限理性模型，这是一个比较符合现实的模型，在后期的研究中被广泛运用。以西蒙为代表提出的“有限理性模型”,为行为决策理论的形成做出了巨大贡献，其认为“政策制定者追求理性而不是最大限度追求理性，他只需要有限理性。”这些理论的发展完善为后期决策方面的研究奠定了坚实的基础。有限理性模型是一个比较符合现实的模型，西蒙的决策理论在很多年以后仍为学者所重视，对其研究从未中断。（3）现代决策理论大致于 20 世纪 40 年代产生，主要强调了制定决策应从认知心理学出发。H·A·西蒙在探索人类决策发展的历史和决策规律的条件下，运用现代计算机科学，将决策思维过程中的信息输入、输出以及加工进行了量化，用数字化程序来模拟人类的决策程序的实验获得巨大成功。从此创造了人工智能新领域，为决策科学的发展做出了突出贡献，也为现代决策理论的发展夯实了基础。
西方法治理论源自古希腊罗马思想家的正义论，亚里士多德的法治思想主要涉及法治与人治、良法与服从以及法律的稳定性与灵活性等内容，亚里士多德的名言“法律是最优良的统治者”被无数社会统治者奉为信条。启蒙思想家的思想渊源是在正义论基础上的古典自然法理，当代西方思想家的思想渊源是基于不同政治主张的正义论和自然法理论。社会法学的代表人物庞德通过《通过法律的社会控制--法律的任务》（1942 年）一文以实用主义为哲学基础，强调法律在社会控制中的作用，论述了法律作为社会控制手段的必然性、法律对利益的保护以及利益的评价准则。
（二）国内的研究现状
国内关于重大行政决策法治化的研究主要集中在重大行政决策范围的界定、合法性审查法方面、重大行政决策程序方面以及其他一些关于重大行政决策的研究等。以下几种研究观点具有一定的代表性：李慧《完善地方政府重大行政决策专家论证制度》（2015 年）着重从地方政府的视角探究了重大行政决策法治化的状况，并提出了加强决策者的法治意识以及加强专家对决策的规范化论证。罗伊平《地方政府决策研究》（2011 年版）的著作将研究定位于地方政府决策，在行政决策大范围、笼统性的研究中以具体的研究内容为切入点，具有针对性和可操作性。该著作对于地方政府决策的研究视角、方法等内容对本文的研究都具有一定的借鉴意义。蔡刘畅《重大行政决策合法性行政审查研究》（2013 年）基于决策过程的合法性要求，对决策技术的合理性进行了全面的考察，同时对决策系统的构建进行了改进。张倩《重大行政决策法治化路径探究》（2016 年）一文中提出了完善现行立法所涵盖的法律规定，对重大行政决策合法性审查机制进行了修正，并且提出了完善责任追究机制的法治化路径。
杨弘毅《我国重大行政决策法治化研究》（2015 年）一文中在对重大行政决策进行全面系统的分析的基础上，回顾了我国推进法制化建设的经验教训，并以此为前提结合国外的先进经验，提出了推进我国重大行政决策法治化建设的建议。
虽然目前学界对于行政决策的研究涉及的领域较为广泛，也形成了一些成熟的观念和理论。但是对于重大行政决策程序法治化专门的研究还比较少，很多研究仅仅针对重大行政决策程序的某个环节、某个方面进行了论证，专门针对地方政府重大行政决策程序法治化的研究更是寥寥无几。
（三）国内外研究简评
行政决策是现代行政管理的一个重要环节。自上世纪世纪中期以来，有关行政决策的研究逐渐受到行政管理学家们的关注，而且形成了不同学派的行政决策学说。这些理论和学说分别以其所倡导的理论假说作为研究的理论前提，对行政决策各方面的内容做出了有理有据的解释。其中每一种理论都有其合理的内容，但也存在一些片面性或不合理性。无论如何，正是这些理论为本文研究行政决策提供了理论前提和思想资料。只有对前辈们的研究心怀敬重，有幸站在巨人的肩膀上，才有可能在学术上有所建树。因此，本文在充分借鉴前人研究内容的基础上，对我国地方政府重大行政决策程序法治化建设进行了探索，以期提出推进重大行政决策程序法治化建设的对策建议。
三、研究方法
（一）文献研究
通过中国知网、专题研究网站、各类新闻网、图书馆资料等途径获取相关参考文献资料，对文献资料进行综合整理，采纳吸收其关于地方政府重大行政决策程序法治化研究的相关论述和见解，由此进行相关的理论分析。
（二）实地研究
在对地方政府重大行政决策程序法治化现状有了一定的认识之后，根据研究的实际情况，以兰州市建立城镇居民生活用水阶梯价格制度听证会为切入点，对听证会进行了跟进，通过实地调查，无结构访谈的形式了解了重大行政决策程序执行方面的具体情况。同时针对重大行政决策程序的立法规定及其在实施中出现的一些具体问题，选取了一些典型案例，借助案例来深层次剖析重大行政决策程序中存在的问题。
四、研究的思路和主要内容
（一）研究思路
在明确研究目的和研究意义的前提下，本文根据国内外的研究现状对地方政府重大行政决策程序法治化相关理论进行阐述，基于规范性法律文本的梳理和实证考察得出了地方政府重大行政决策程序法治化现状，结合相关案例针对现状总结出地方政府重大行政决策程序法治化过程中存在的问题并进行分析，最后提出推进地方政府重大行政决策程序法治化的对策建议。
（二）主要内容
本文的主要内容及观点如下：
第一，重大行政决策从宏观上理解是指具有广泛性、全局性、综合性特征的不同于行政机关日常决策的一类行政决策，具体是指县级以上人民政府就其管辖范围内关乎经济社会发展的、与人民切身利益相关的事项，具有影响程度高、专业技术强的特征的一类行政决策。重大行政决策程序法治化要满足四个基本要求：（1）要求应有规范地方政府重大行政决策程序的法律、法规、规章或行政规范性文件。（2）要严格依照法律规定的程序进行决策。（3）要求制约行政决策权力。（4）对因违反法律规定的程序而导致决策失误的行为必须依法追究责任。
第二，在国家高度重视行政决策科学化、民主化、法治化的背景下，我国地方政府重大行政决策程序日益完善，规定也愈显专业化，重大行政决策程序法治化建设取得了一定的成绩。但问题依然存在，立法缺位、执法不严、重大行政决策公众参与程度不高、信息公开不全面等问题依然制约着重大行政决策程序法治化的进程。
第三，针对存在的问题，提出了通过增强对法治观念的宣传引导，防止官本位传统行政理念侵蚀行政决策者的思想，来增强重大行政决策者的程序法治观念；加强重大行政决策程序法治化的理论基础研究为重大行政决策程序立法工作提供借鉴，推进重大行政决策程序的法制体系建设；采取重大行政决策程序内部监督和外部监督结合的方式完善对重大行政决策程序的监督机制；完善听证制度和提高政府信息公开程度，保障公众有效参与重大行政决策活动，进而推进我国地方政府重大行政决策程序法治化建设。
五、创新点与不足
（一）创新之处
根据十四届三中全会提出的行政决策法治化的明确要求，以我国地方政府为研究的视角，积极探索重大行政决策程序立法及执行中的相关问题，并采取一定的对策建议，进一步推进重大行政决策程序法治化建设。研究内容的选择充分体现与时俱进的要求，顺应当前时代的发展和社会的需要。
行政决策作为公共行政管理的核心环节和重要内容，受到学界的广泛关注和重视，但是其作为行政法领域的灰色地带，学者的关注就略显微薄。从行政法学的角度研究行政管理学的内容，将两个学科结合起来研究，冲破学科限制具有很大的意义。
同时选择程序这个研究对象，从小微之处切入，以地方政府这种最能体现基层民生的行政机构的角度出发研究重大行政决策是一个较新的研究理念，具有一定的前沿性。
（二）不足之处
不足之处主要在于重大行政决策理论研究方面的缺失。理论方面的研究目前能借鉴的多数是关于管理学中决策方面的研究，关于行政决策或重大行政决策的理论研究基础并不完善。另外，重大行政决策的内容只能见于各地行政机关出台的相关规定，由于各省、市（地）具体情况不同，出台规定各有不同，纷乱庞杂没有统一定论，从而导致研究存在一定困难。另外，由于笔者目前学习的行政管理专业就本科法学教育的基础而言属于跨学科，可能对于管理学的某些理论知识把握欠缺精准，同时本人的科研能力也有所限。
