第三章 我国地方政府重大行政决策程序法治化现状
围绕法治化的基本要求对重大行政决策程序的现状进行阐述，分别从重大行政决策的立法现状（是否有完备的法律法规作为决策依据）与实施现状（是否严格按照法律规定做出行政决策）两方面进行考察。立法状况主要基于对目前地方性重大行政决策程序的规范性法律文本的梳理，实施现状结合兰州市重大行政决策听证制度实施状况的实证考察，对我国地方政府重大行政决策程序的法治化现状进行全面研究与分析。
一、立法现状
（一）规范性法律文本的梳理
1、国家级法律、法规及规范性文件
目前我国尚没有统一的行政程序法典，也没有专门的重大行政决策程序法规，关于行政决策的法律规定多散见于部分行政法规中。如对决策权的划分、行政决策权行使的方式以及决策者的法律地位、资格等内容在《行政组织法》中有相关的规定。《行政法》中对行政决策的基本程序和制度做了部分规定。《刑法》中涉及了违法决策所应承担的刑事法律责任的一些规定。由此可见，法律规定中仍欠缺对重大行政决策全面的规定，中央层面关于重大行政决策程序的专门的法律规定是空白的。经过对现有规范性法律文本的梳理，发现相关的重要文件有三部，分别为《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》以及《关于加强法治政府建设的意见》，并且这三个文件都不是专门针对重大行政决策程序的规定，只是捎带对行政决策的一般性规定有所涉及，关于重大行政决策程序的规定几乎没有涉及。
2、地方政府规章
据不完全统计，地方政府规章中针对重大行政决策的规定有七部，主要是浙江省、甘肃省、南宁市、淮南市等七个地方政府对此作出了具体规定。这七部规章是目前我国地方政府就重大行政决策出台的专门性的法律规定（具体见附录）。明显相关的地方政府规章的数量依然很少，可见，很多地方政府对重大行政决策的立法工作没有引起高度重视。
3、地方规范性文件
相比政府规章，地方政府针对重大行政决策程序制定的相关规范性文件的数量就明显较多，很多地方政府对此方面都有所加强，根据不完全统计，我国目前地方政府关于重大行政决策程序的规范性文件共有 38 份。如呼和浩特市、滨州市、西宁市等地方政府都出台了此方面详细和规范性的解释和规定（具体见附录）。
（二）立法状况分析
1、数量分析
根据上文对规范性法律文本的梳理可以看出，从严格意义上来讲，我国目前没有一部专门的规定重大行政决策程序的法律法规，中央层面对于重大行政决策程序的立法仍是空白。
据不完全统计，自 2008 年至 2016 年 1 月，出台的有关重大行政决策程序的地方政府规章、规范性文件共 45 份（具体见附录），其中地方政府规章共 7 部，地方规范性文件共 38 份。颁布重大行政决策程序规定的省份共 16 个，占全国 31 个行政单位（不包括港澳台地区）的 51.6%,超过一半。45 份地方政府规章及规范性文件中省（部）级规章及规范性文件共 9 份，占总数的 20%;市县（局）级共 36 份，占总数的 80%.（见图 1）从目前出台的规范性法律文本数量来看，全国依然有将近一半的省份没有制定重大行政决策的专门规定，由此可见，地方政府对重大行政决策的立法工作重视程度仍然不够。已经出台的法律规定中，市县一级的规定数量明显多于省（部）级别。根据《立法法》规定，省（部）级政府可以制定行政法规及政府规章，而市县级只能制定地方性法律规范，后者的法律效力明显低于前者。这就说明，如果各级政府不自上而下制定相关方面的法律法规，只凭借地方性法律规范的微弱法律效力，基层政府法治工作顺利开展仍存在一定的困难与阻碍。
2、内容分析
在了解重大行政决策程序的立法数量状况的基础上，有必要对相关制度的内容、特征等方面进行具体的定性分析研究。因此，在采纳重大行政决策基本程序制度内容的基础上，结合国外公共政策学对公共政策进行评估的通用标准，制定了重大行政决策制度指标，以此探索我国地方政府重大行政决策程序规定中涉及的制度内容，衡量相关制度的适用率高低，并总结出地方政府重大行政决策程序规定的特征。
根据以上图表可以看出，在我国地方政府重大行政决策程序规定中，对公众参与的规定是最多的，其次为信息公开和合法性审查内容，专家咨询和风险评估的内容也较多，说明这些制度内容是地方政府制定重大行政决策时主要的依据程序，也可反映出这些制度内容的设计符合地方政府重大行政决策程序要求的实际情况。而弱势群体保护内容在我国的重大行政决策程序规定中没有涉及，这说明我国的重大行政决策程序完善程度与国际相比仍存在一定的差距，我国重大行政决策程序规定方面对人道主义的关怀较为欠缺。
根据以上研究得出，目前我国地方政府重大行政决策程序的法律规定具有以下特征：（1）各地方政府出台的法律文件中均对重大行政决策程序的内容有所规定，规定的形式也较为合理。（2）地方政府制定行政决策程序依据的相关制度规定不是很完善，由于各地方政府的实际情况和自身对重大行政决策程序理解的不同，所制定的重大行政决策程序的具体内容各不相同，参差不齐。相比之下仍存在一定的瑕疵，有待进一步完善，使其趋向合理。（3）对于重大行政决策程序的规定没有统一的标准，这样导致各地规定不同，执行结果就会存在差异，法律的公平性很难体现。
二、执行现状
对地方政府重大行政决策程序执行现状的考察，主要以兰州市建立城镇居民生活用水阶梯价格制度听证会为例，通过实证考察来具体了解地方政府重大行政决策程序执行现状。
听证制度是指行政机关进行行政行为时听取有关当事人意见的程序制度①。听证制度作为我国行政程序法的基本制度之一，其具有相对独立的价值并对整个行政程序产生重大的影响，同时，听证制度作为重大行政决策程序中对公民参与制度落实的一项重要内容，在重大行政决策程序中有着重要的地位。兰州市建立城镇居民生活用水阶梯价格制度所涉及的是相对当事人众多的切身利益，依照前文对重大行政决策范围的界定，城市居民生活用水价格调整属于重大行政决策范围。因此，选取此次听证会作为重大行政决策程序的一个方面进行实证考察，对象的选取具有一定的合理性和代表性。
实证考查主要针对该听证会程序的设置与实施是否符合法律的规定以及通过无结构访谈的形式对参加听证会的人员进行访谈，从而对听证程序在实际实施中的情况进行了解。
（一）听证会的实施概况
2015 年 8 月 28 日兰州市物价局举行了“建立城镇居民生活用水阶梯价格制度”
听证会。听证会的举行单位为兰州市物价局，符合《办法》中对举行听证的行政机关的相关规定。此次听证会依据的法律符合相关规定。
兰州市物价局于 2015 年 7 月 20 日在官方网站发布举行听证会的公告，对听证人员构成及名额、听证会参加人名额、构成和产生方式、旁听人员名额及产生方法，新闻媒体名额及产生方法，自愿参加听证会报名方法等内容做了说明。2015 年 8 月 11日，兰州市物价局在甘肃·兰州政府门户网站、兰州新闻网等媒体发布举行听证会的公告，确定举行听证会的正式时间定于 2015 年 8 月 28 日，符合《办法》中关于听证时间安排的规定。
此次听证会公告中对举行听证会的时间、地点、听证方案的要点、听证会参加人名单都有详细的说明，听证会共设 15 名听证会参加人员。其中，各行各业的消费者有 6 名，从事相关行业的经营者有 3 名，与此次调整价格有关的其他利益相关方代表2 名，相关领域专家学者 2 名，政府部门及社会组织代表 2 名。对听证人员身份的设置符合《办法》规定。参加听证会人员的选取方式具体如下：参加此次听证会的消费者、经营者、其他利益相关方代表以及相关专家、听证会工作人员均由兰州市物价局委相关组织推荐。此次听证会设有旁听席，面向社会公开选取 5 名旁听人员。旁听人员由兰州市物价局从公民、法人或者其他组织中自愿报名者中，按报名次序选取。听证会人员的选择符合《办法》规定。
此次听证会有七项议程：
（一）听证主持人介绍参会人员情况及宣读听证会纪律。
（二）兰州市物价局指定的工作人员就兰州市建立城镇居民生活用水阶梯价格制度听证会背景及主要内容作说明。（三）听证代表对城镇居民生活用水阶梯价格方案发表意见和提问。（四）兰州市物价局指定的工作人员针对听证代表的提问做出问答或者解释。（五）参加听证人员对听证方案举手表决。（六）听证会主持人总结发言。（七）参加听证会的相关人员对听证笔录进行审阅并签名。听证会议程基本符合《办法》规定。
此次听证会的结果：在对两个听证方案进行表决中，参加听证会的 14 名代表（1名代表未按时参加听证会）中 2 名同意第一方案，11 名同意第二方案，1 名对两个方案均持反对意见，建议增加第一级用水量。最终结果为同意第二种方案。
此次听证会结束后，兰州市物价局向市政府报送了听证会报告，并通过网络平台、电话、媒体等渠道征求意见建议，在采纳大多数人的意见的前提下，提出了我市“建立居民生活用气、用水阶梯价格制度的实施方案”.经 2015 年 10 月 26 日市政府常务会议研究同意，决定自 2016 年 1 月 1 日起对兰州市城镇居民用水实行阶梯价格制度。
（二）无结构访谈
无结构访谈主要针对听证会参与人员和组织人员进行，访谈对象随机选择。
1、参加听证会的人员主要来自于相关组织推荐，公民自主参加听证会的情况较少。且公民对参加听证会的认识程度不高。
个案 1（受访者：王某某，男，43 岁，本科，某水务公司工作人员）1要吗？
答：我是单位派我来参加的，因为这与我们单位开展工作有利益关系，所以参加听证会是必须要走的程序。如果是我个人的话就要看有没有时间了，如果有其他事情应该就不会参加了。反正像这种听证会又不是一两个人参与就能就能决定结果的，涨不涨价还是政府说了算。
2、举行听证会的机构一般会在政府网站或主要新闻媒体发布听证会公告，发布公告的渠道狭窄，少数自愿参加听证会的人员意愿来自于听证事项与群众的切身利益密切相关。
个案 2（受访者：张某某，女，53 岁，中专，退休人员）问：你是通过何种渠道知道要举行听证会的？你为什么愿意参加？
答：我是看到市里的新闻联播说水价要调整了，公民可以自愿申请参加听证会，于是就申请参加了。可是我周围小区的很多居民都不知水价要调整的事，问他们愿不愿意和我一起去，他们大多数都不感兴趣。我愿意参加主要是因为水价调整关系到我们老百姓的利益，你别看就调整了几毛一块钱的，可是我们用水是日日夜夜的事，长久下去也是一笔不小的开销。如果你不参加，政府涨价你也得跟着多掏钱，可是涨价的原因你还是不知道，所以还是去参加的好，再说我又退休了，时间多得很，来去路途也不远。
3、由于公民法治意识淡薄，对听证的法定程序并不了解，所以对听证是否符合法定程序不能很好的起到监督的作用。
个案 3（受访者：张某某，男，28 岁，高中，某物流公司搬运工）问：在听证会举行的过程中，你觉得听证机关是否按照法律规定的程序开展听证的？你觉得有哪些程序是不合理不合法的？
答：整个听证过程很正式，有一个议程安排，在听证会开始之前工作人员给我们念过，至于具体是不是符合法律规范我就不知道了，因为我也不知道听证有什么法律规范。程序只有那么几个步骤，都是按照给我们念得流程开展的，我不觉得有什么不合法或者不合理的。
4、在听证的过程中没有强迫参加者做出实先规定好的选择的情况，大多数参加者对听证的结果都较为满意。
个案 4（受访者：吕某某，女，27 岁，大专，自由职业）问：参加听证的时候有没有人或事情强迫你们选择规定好的方案，对于听证结果你觉得满意吗？
答：没有这种情况，表决都是按照我们自己的意志决定的。对于听证的结果我比较满意，采取第二种方案基本 80%的居民用水价格是不变的，因此对大多数人影响不是很大，而且这种阶梯制度还能防止水资源的浪费，我觉得比以前用多用少一刀切的方法科学多了。第二种方案也是参加听证会的多数人同意的。
5、举行听证会的经费来自同级财政预算，财政吃紧的时候经费款项不能及时下拨，致使部分听证活动后延，影响了行政机关工作效率。
个案 5（受访者：李某某，男，32 岁，本科，听证机关工作人员）问：对行政机关来说，举行类似听证会是否存在一定的困难？行政机关举行听证会是否按照一定的法律规定进行的？
答：有时会有困难，如果听证的经费不能及时拨下来，就没办法开展听证。由于听证有时限的规定，比如必须在听证会举行 15 日前发布公告，如果经费不到位，听证就要延迟，会影响我们的工作效率。目前我们举行听证都是严格按照法律规定的程序走的，在条件和资金的允许下，社会各界如果能够切实重视听证，这也是对我们工作的极大鼓励。
6、听证程序已较为完善，但建议拓宽听证会信息发布的渠道，适当增加参与听证会人员的数量，让更多的公民参与到维护自身权利并有效监督行政权力的活动中来。
个案 6（受访者：孙某某，男，39 岁，博士，水资源领域的专家）问：你认为目前我国的听证制度是否完善？如不完善，有哪些内容还需改进？
答：目前我国大力推进依法行政，听证制度作为一个比较传统的程序制度，发展已经较为完善了。但是建议相关部门进一步拓宽听证的信息发布渠道，使信息发布深入社区，让每一个居民都了解到听证是与自身利益息息相关的一项公民的权利，同时适当增加参加听证会人员的数量，在条件允许的情况下，让更多的人参与到听证活动中来，以此维护公民的合法权益并起到有效监督行政权力的作用。
（三）执行状况的实证研究结论及分析
听证制度作为重大行政决策程序制度中的一个主要内容，对推进重大行政决策程序法治化具有不可忽视的作用。通过对听证程序的实证考察进一步反映出我国地方政府重大行政决策程序的执行现状。可以看出，我国重大行政决策程序法治化经过长期的发展取得了一定的成绩，但面对改革发展的新形势，其不足之处也要引起足够重视并进一步加以改正和完善。
成绩主要表现在：（1）在程序制度中，依照政府信息公开制度的要求应该公开的信息及时进行公开，使公民可以依法获得相关领域的政府信息动态。（2）对于程序中必要的步骤，如资料送达、书面通知等，决策机关都按照程序执行，并没有疏漏，法律规定的听证程序步骤落实情况有所提高。（3）在程序执行的的过程中，充分保证参与人自由意志的表达，且对于结果也能够以尊重多数人的意见看法并积极采纳建议对策。
当然在肯定成绩的同时，也应该看到其中的不足之处。主要体现在以下几方面：
（1）政府信息公开渠道狭窄，基本上都是在政府网站及主要媒体公布信息，但是由于公众知识构成和获取信息方式的不同，致使部分政府信息并不能及时有效地为公众掌握，从而产生了政府与公众之间的信息不对称，使公众丧失了参与到政府管理活动中的机会，长此以往，必然导致政府与公众之间的矛盾。（2）公民法治意识淡薄，对于相关程序的法律规定不明确，导致公民不能很好的运用法律的武器维护自身的合法权益，也使得在对行政机关进行公众监督的时候缺乏力度，倘若在这个过程中行政职权肆意扩大，公民将不能起到很好的监督作用。（3）程序的执行需要相关的资金支持，政府财政支出不到位，将导致程序无法实施，阻碍了行政机关工作效率的提高。（4）听证大多是一些与多数群众切身利益密切相关的事项，然而参加听证的人员数量却较少，且推荐相关行业的代表人参加听证，听证代表选取的公正性受到一定的质疑，如果所选代表不能根本上代表群众的基本利益，势必导致群众的利益在行政权益面前受到极大的损害。因此，在一定程度上，应增加参与听证人员的数量，公正的推荐能够代表人民群众利益的人员参加听证，才能从根本上实现听证的价值。
